Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2004 roku

        Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miejskiego w Szczecinie przeprowadził kontrolę w Szczecińskiej Agencji Artystycznej (zw. dalej “Agencją”), dotyczącą gospodarki finansowo – księgowej za okres od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 28 maja 2004 r. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 lipca 2004 r. przedstawiono ocenę badanych obszarów, wskazując na występowanie poniżej opisanych nieprawidłowości.
        W wyniku kontroli stwierdzono, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r. Agencja realizowała gospodarkę finansowo – księgową na podstawie planu finansowego na 2004 r., zatwierdzonego w dniu 30 kwietnia 2004 r. Na dzień 30 kwietnia 2004 r. zrealizowane przychody ogółem wyniosły 566.999,72 zł, z czego kwotę 100.000 zł (tj. 17,6%) otrzymano jako dotację z Urzędu Miejskiego w Szczecinie. W stosunku do planu rocznego przychody zrealizowano w 35,66 %. Zrealizowane koszty ogółem wyniosły 393.437,85 zł, co stanowiło 23,89 % planu rocznego. Za cztery miesiące 2004 r. Agencja wykazała wynik finansowy (zysk netto) w wysokości 173.561,87 zł.
        W okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 1 maja 2004 r., Agencja zorganizowała dziewięć imprez o charakterze kulturalno – rozrywkowym, w tym osiem na łączną kwotę 162.822,53 r. Dziewiąta impreza pn. “Europejska Majówka” nie była rozliczona do dnia zakończenia kontroli. 
        Kontrola negatywnie oceniła realizację bieżących zadań Agencji w badanym okresie. Stwierdzono bowiem szereg nieprawidłowości, polegających głównie na naruszaniu zasad, form i trybu udzielania zamówień publicznych, wydatkowaniu środków otrzymanych z tytułu darowizny od ZWiK niezgodnie z jej przeznaczeniem, przekazywaniu zaliczek dla kontrahentów przed obustronnym podpisaniem umów, nie opłacaniu należnych składek ZUS z tytułu umów o pracę, niedostosowaniu regulaminów wewnętrznych do obowiązujących przepisów prawa, braku kontroli zapobiegawczej przy gospodarowaniu środkami finansowymi Agencji, poprzez jednoosobowe upoważnienie Głównego Księgowego do dysponowania aktywami pieniężnymi jednostki.
        W okresie objętym kontrolą Agencja zawarła pięć umów na łączną kwotę netto 734.591,75 zł, tj.: w dniu 14 stycznia 2004 r. z Makroconcert Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przy ul. Fabrycznej 16/22 na występ “Gwiazd Teatru Bolshoi” , w dniu 13 lutego 2004 r. z Makroconcert Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przy ul. Fabrycznej 16/22 na występ “Gwiazd Teatru Bolshoi”, w dniu 24 lutego 2004 r. z Adamiak i Brzeski Jazz Partners Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przy pl. Defilad 1 na występ zespołu “Pat Metheny Trio”, w dniu 3 kwietnia 2004 r. z Riff Corporation Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przy ul. Odrowąża 13 na występ zespołu “Deep Purple” oraz w dniu 27 kwietnia 2004 r. z Riff Corporation Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przy ul. Odrowąża 13 na występ zespołu “Lady Pank”. Kontrola wykazała, że umowy te Agencja z ww. podmiotami zawarła bez zastosowania przepisów określających zasady i tryb udzielania zamówień publicznych co było niezgodne z art. 4, ust 1, pkt 1 obowiązującej do dnia 01.03.2004 r. ustawy z dnia 10.06.1994 r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664, ze zm.) oraz z art. 3, ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 29.01.2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177), wg których przepisy ustawy stosuje się w przypadku zamówień publicznych udzielanych przez jednostki sektora finansów publicznych a więc i przez samorządowe instytucje kultury. Agencja nie posiadała dokumentacji z przeprowadzonych postępowań. Wg wyjaśnień dyrektora Agencji było to spowodowane “szybkością podejmowania decyzji i nadmiarem działań związanych z funkcjonowaniem Agencji”.
        Nieprawidłowości stwierdzono też w wydatkowaniu części środków przekazanych Agencji przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Szczecinie na podstawie umowy darowizny z dnia 30.12.2003 r. Stwierdzono bowiem, że z ogólnej kwoty darowizny w wysokości 1.000.000 zł, 130.000 zł przeznaczono na organizację koncertów Lady Pank oraz Time podczas imprezy Europejska Majówka a także koncertu Deep Purple podczas najbliższej imprezy Dni Morza, co było niezgodne z § 1 ust. 1 umowy, wg którego darowiznę można było przeznaczyć wyłącznie na działalność kulturalną dotyczącą popularyzacji projektu pn. “Poprawa jakości wody w Szczecinie” oraz ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 30 grudnia 2003 r., wg którego darowiznę można było wydatkować tylko na ww. cel. Nie wyjaśniono kontrolującym związku ww. imprez z propagowaniem projektu pn. “Poprawa jakości wody w Szczecinie”. Podkreślenia wymaga również, że do czasu zakończenia kontroli projektu takiego nie posiadała Agencja ani Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM, który był wnioskodawcą w sprawie udzielenia darowizny. Wg wyjaśnień Dyrektora Agencji - ww. projekt był dopiero przygotowywany przez ZWiK wspólnie z Agencją. Należy zaznaczyć, że Agencja miała zgodę, na wydatkowanie środków pochodzących z ww. darowizny udzieloną przez Zastępcę Prezydenta Miasta, a także Prezesa ZWiK oraz Dyrektora Ekonomiczno – Finansowego ZWiK. Zarząd ZWiK nie udostępnił kontrolującym ww. projektu oraz nie udzielił wyjaśnień w sprawie udzielenia zgody na wydatkowanie przez Agencję środków pochodzących z ww. darowizny, mimo pisemnej i telefonicznej prośby kontrolujących. Ustalono również, że w pierwszym kwartale 2004 r. Agencja nie przedstawiła ZWiK szczegółowego harmonogramu sposobu wydatkowania kwoty darowizny, co było niezgodne z § 5, ust. 1 ww. umowy darowizny, wg którego miała to zrobić.
        Stwierdzono ponadto, że Agencja dokonała częściowej zapłaty za występ zespołu “Deep Purple” w dniu 28.06.2004 r., tj.: w dniu 19 kwietnia 2004 r. oraz w dniu 12.05.2004 r., mimo że umowa z dnia 3 kwietnia 2004 r. z Riff Corporation Sp. z o.o. nie była do dnia zakończenia kontroli podpisana przez usługodawcę. Powyższe działanie świadczy o tym, że Agencja nie zabezpieczyła w należyty sposób swoich interesów. Wg złożonych wyjaśnień Dyrektora Agencji- środki finansowe przekazano bez podpisanej umowy, w obawie przed zerwaniem umowy ze strony przedstawiciela zespołu. Podkreślenia wymaga, że dopiero w dniu 24 maja 2004 r., (tj. 12 dni po przekazaniu drugiej kwoty zaliczki oraz na skutek interwencji kontrolujących), Agencja otrzymała faxem podpisany przez kontrahenta egzemplarz ww. umowy. 
        Kontrola wykazała ponadto, że cztery zawarte w badanym okresie umowy na łączną kwotę 214.211,40 zł, nie były podpisane przez wszystkie osoby wskazane w umowach do reprezentowania stron, w tym : umowa na koncert Mistrzów Muzyki Celtyckiej nie była podpisana przez obydwie strony tj. reprezentantów Agencji oraz Koncept Image Consulting, zamówienie na przygotowanie koktajlu podczas imprezy Nagrody Artystyczne Miasta Szczecina, na kwotę 2.500 zł nie było podpisane przez wykonawcę usługi, tj. Dyrektora Zespołu Szkół nr 6 w Szczecinie, umowa na występ Kabaretu Afera podczas Europejskiej Majówki, nie była podpisana przez przedstawiciela Kabaretu, umowa na występ Pat Metheny Trio, nie była podpisana przez Głównego Księgowego Agencji.
        Ustalono również, że w dniu 24 stycznia 2004 r. Dyrektor Agencji dokonał zapłaty dla Agencji TRANS w Szczecinie za występ Pana Jerzego Kryszaka zorganizowany w dniu 24 stycznia 2004 r., mimo, że nie zawarto umowy na wykonanie takiej usługi. Wg wyjaśnień Dyrektora Agencji – kwota wg faktury stanowiła wynagrodzenie wykonawcy. Dodatkowo, na organizację występu Agencja poniosła koszty w wysokości 5.469,26 zł. Brak umowy, ze wskazaniem precyzyjnym przedmiotu zapłaty oraz obowiązków obydwu stron, było zdaniem kontrolujących nienależytym zabezpieczeniem interesów Agencji. 
        Kontrola wykazała, że Agencja nie opłacała składek ZUS z tytułu wynagrodzenia pracowników w okresie styczeń – kwiecień 2004 r. na łączną kwotę 22.572,78 zł, a wg wyjaśnień Dyrektora Agencji – środki którymi mogła dysponować Agencja, przeznaczane były m.in. na zaliczki na organizowane imprezy.
        Niedociągnięcia dotyczyły także niektórych kwestii formalnych. Ustalono, bowiem, że Agencja zawarła w dniu 11 grudnia 2003 r. umowę o pracę, w której w pkt 1. postanowiono, że pracownik w czasie trwania umowy nie będzie otrzymywał wynagrodzenia, co było sprzeczne z art. 84 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), wg którego pracownik nie mógł zrzec się prawa do wynagrodzenia. 
        Stwierdzono też, że Główny Księgowy Agencji był jedyną osobą wskazaną w karcie wzorów podpisów upoważnioną do dokonywania operacji gotówkowych na bieżącym rachunku bankowym prowadzonym w Banku Polska Kasa Opieki S.A. w związku z czym, polecenia dokonywania operacji gotówkowych (przelewy, czeki) podpisywane były przez nią jednoosobowo. Główny księgowy Agencji dokonywała jednocześnie, jednoosobowo, rozliczania wszystkich operacji pieniężnych Agencji, fakturowania sprzedaży usług, księgowania i rozliczania wszystkich operacji finansowych jednostki oraz sporządzała sprawozdania finansowe Agencji. Taka sytuacja wskazuje na brak w Agencji podstawowych procedur kontroli finansowej ze strony kierownictwa jednostki.
        Obowiązujące w Agencji (w okresie objętym kontrolą) trzy regulaminy wewnętrzne, nie były dostosowane do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym: Zarządzenie nr 1/2002 Dyrektora Agencji z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie nadania “Regulaminu pracy komisji przetargowej” nie zostało uaktualnione o obowiązujące od dnia 2 marca 2004 r. przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177), Regulamin Pracy z dnia 21 stycznia 1977 r. nie został uaktualniony o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz Decyzja z dnia 2 stycznia 2002 r. Dyrektora Agencji w sprawie zakładowego planu kont nie zawierała wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. nr 121, poz. 591, ze zm.). 
        Stwierdzono ponadto, że w prowadzonych w Agencji rejestrach: “umów”, “zamówień” oraz “umów – zleceń”, w przypadku trzech umów widniały potrójne a w przypadku sześciu podwójne wpisy dotyczące tych samych umów. Jednej umowy – zlecenia, z dnia 1 marca 2004 r. na kwotę brutto 630,00 zł nie było w żadnym z ww. rejestrów. Umowa ta nie posiadała również kolejnego numeru.

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi Prezydent Miasta zalecił Dyrektorowi Agencji :

1. Opracowanie i wdrożenie procedury udzielania zamówień publicznych.
2. Wydatkowanie środków otrzymanych z tytułu darowizny od ZWiK jedynie na cele określone w umowie darowizny z dnia 30 grudnia 2003 r. oraz stanowisku Prezydenta Miasta wyrażonym na posiedzeniu w dniu 30 grudnia 2003 r.
3. Uporządkowanie i uzupełnienie zawartych umów, w których stwierdzono braki formalne i przestrzeganie zasady dokonywania płatności wyłącznie na podstawie podpisanych umów.
4. Uregulowanie zaległości wobec ZUS i dokonywanie terminowo rozliczeń z tytułu zobowiązań publiczno – prawnych.
5. Podjęcie czynności w celu doprowadzenia umowy o pracę zawartej nie zgodnie z przepisami prawa do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie.
6. Dostosowanie regulaminów wewnętrznych Agencji do obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie.
7. Wprowadzenie w ramach kontroli finansowej procedur zapewniających prawidłowy nadzór nad dysponowaniem środkami pieniężnymi jednostki.
8. Skorygowanie i prowadzenie rzetelnie rejestrów umów.

        Z uwagi na ww. nieprawidłowości Prezydent Miasta Szczecina w dniu 27 lipca 2004 roku skierował do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Szczecinie zawiadomienie o ujawnieniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez Dyrektora Szczecińskiej Agencji Artystycznej.
        W dniu 22 października 2004 roku Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Szczecinie wydał postanowienie o odmowie wniesienia wniosku o ukaranie Dyrektora Szczecińskiej Agencji Artystycznej. W uzasadnieniu zawarł między innymi następujące informacje, cyt. “ ... ad.1 W zawiadomieniu o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych postawiony został zarzut, iż Obwiniony pełniąc obowiązki Dyrektora Szczecińskiej Agencji Artystycznej, nie odprowadzał należnych składek na rzecz ZUS w ustawowo określonym terminie za okres od stycznia do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 22.572,78 zł. Uchybienie terminowi opłacania składek stanowi naruszenie art. 47 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ... Przedstawione przez Zawiadamiającego dokumenty nie stwarzają podstawy do uznania , iż Dyrektor Agencji Artystycznej zaniechał płatności składek dysponując środkami na ich uregulowanie. Przedstawione przez Zawiadamiającego materiały korespondują z wyjaśnieniami Dyrektora Agencji Artystycznej, który wyraźnie stwierdza brak możliwości terminowego uregulowania zobowiązań wobec ZUS ze względu na brak środków finansowych. ... Z wyjaśnień Dyrektora Agencji wynika też, iż powstałe zaległości są przez Agencję sukcesywnie zmniejszane – do 30 września na to konto została łącznie uiszczona kwota 14.815,86 zł. 
        W ocenie Rzecznika przytoczone okoliczności popełnienia przedmiotowego naruszenia dyscypliny finansów publicznych implikują oceną o znikomej szkodliwości tego czynu dla dyspozycji finansów publicznych. Oprócz tego ocena ta znajduje oparcie także w opinii wystawionej przez Zastępcę Prezydenta Miasta Szczecina dotyczącej wykonywania obowiązków pracowniczych przez Dyrektora Agencji. Zgodnie z tą opinią uchybienia w zakresie kierowania jednostką nie zagrażają bieżącemu funkcjonowaniu placówki, a także nie naruszają wizerunku Dyrektora jako osoby odpowiedzialnej i rzetelnej w wykonywaniu ciążących na nim obowiązków, co jednak nie wyklucza podjęcia określonych działań w kierunku wyeliminowania tych uchybień. ... 
        ad.2. W zawiadomieniu wobec Dyrektora Agencji Artystycznej postawiony został także zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych, objętego art.138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych, dotyczącym naruszenia zasad, formy lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia. Zarzut dotyczy zawarcia w 2004 r. pięciu umów na organizację imprez artystycznych, wymienionych w pkt 2 postanowienia. Z uzasadnienia zarzutu wynika, iż uchybienie polegało na naruszeniu przepisów określających zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, a w konsekwencji naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych – przez to, że Agencja nie posiadała dokumentacji z przeprowadzonych postępowań przy organizacji imprez, mimo, że wartość poszczególnych umów przenosząca 6.000 EURO, przekraczała próg stosowania przepisów o zamówieniach publicznych.
        Zdaniem Rzecznika, trafnie podnosi Zawiadamiający, iż udzielenie przedmiotowych zamówień powinno zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami i trybem określonym w przepisach dotyczących zamówień publicznych. Z przepisów tych wynika jednak, w konsekwencji przeprowadzonych w nich zmian, że dopuszczalnym trybem udzielania zamówienia w przedmiotowych przypadkach był tryb zamówienia z wolnej ręki. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w stosunku do zamówień publicznych udzielanych w zakresie kultury Zamawiający może nie stosować przepisów dotyczących przesłanek wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki oraz zatwierdzenia trybu przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Przepis ten znajduje również zastosowanie do oceny zamówień publicznych udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo zamówień publicznych. Powyższe wynika z art. 142 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Rzecznika, powołany przepis art. 5 Prawa zamówień publicznych należy rozumieć w ten sposób, że w zakresie zamówień publicznych dotyczących usług związanych z działalnością kulturalną – w tym, jak w przedmiotowym przypadku, na organizacje imprez artystycznych – dopuszczalne jest stosowanie trybu z wolnej ręki, bez spełnienia jakichkolwiek przesłanek jego stosowania określonych w ustawie.
        W świetle powyższego chybiony jest zarzut naruszenia trybu postępowania przy udzieleniu zamówień na organizację imprez artystycznych i odmowa wniesienia wniosku o ukaranie we wskazanym zakresie oparta została na art. 10 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z § 38 ust. 1a cyt. Rozporządzenia.
        Ostać się ewentualnie może zarzut naruszenia zasad postępowania wskutek nie sporządzenia dokumentacji z przeprowadzonych postępowań. ... Zważywszy, iż nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych nawet błędne wskazanie przez Zawiadamiającego przesłanek stosowania trybu postępowania z wolnej ręki, w sytuacji gdy zastosowanie tego trybu znajduje rzeczywiście podstawę w innym niż przytoczony przez Zawiadamiającego przepisie prawa – nie sporządzenie dokumentacji przy zastosowaniu tego trybu postępowania należy uznać za znikomo szkodliwe dla dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu § 38 ust. 2 cyt. Rozporządzenia.”