Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2004 roku

        Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miejskiego w Szczecinie, w okresie od dnia 9 sierpnia 2004 r. do dnia 19 października 2004 r. przeprowadził kontrolę w Domu Pomocy Społecznej “Dom Kombatanta” w Szczecinie (zw. dalej DPS) w zakresie gospodarki finansowo-księgowej za 2003 r.
Opis stanu faktycznego, stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole z kontroli podpisanym w dniu 17 listopada 2004 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 grudnia 2004 r. 
        Kontrola wykazała, że sprawozdanie Rb – 28 S za 2003 r., (wg którego DPS zrealizował budżet w dz. 853 rozdz. 85302, w łącznej kwocie 3.783.314 zł, tj. w wysokości zaplanowanej na ten rok) ani też prowadzona w DPS ewidencja księgowa nie oddaje rzetelnego obrazu wydatków jednostki. Stwierdzono bowiem, że dane zawarte w poszczególnych paragrafach tego sprawozdania w rozdz. 85302 “Domy opieki społecznej” za 2003 r., były niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej DPS łącznie o kwotę 10.025,25 zł. Dotyczyło to § 3020 – “nagrody i wydatki osobowe nie zaliczane do wynagrodzeń” sprawozdania, w którym wykazano wydatki w wys. 46.760 zł podczas gdy wg ewidencji księgowej wyniosły one 45.840 zł. W § 3030 – “różne wydatki na rzecz osób fizycznych” sprawozdania wykazano z kolei kwotę 5.520 zł, pomimo że w ewidencji księgowej w ogóle nie zarejestrowano wydatków z tego tytułu. W § 4300 – “zakup usług pozostałych” sprawozdania ujęto kwotę 228.654 zł, natomiast w ewidencji księgowej do tego konta - kwotę 237.884,44 zł. Naruszyło to postanowienia § 10 ust. 1 – 3 rozporządzenia Min. Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24 poz. 270 ze zm.), wg którego kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Powyższe, wg art. 138 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.), (zw. dalej ustawą o finansach publicznych) stanowi ponadto naruszenie przez ówczesnego Dyrektora DPS dyscypliny finansów publicznych.
        Nieprawidłowości dotyczyły też sposobu prowadzenia rachunkowości przez głównych księgowych DPS (w 2003 r. na tym stanowisku zatrudnione były aż trzy osoby). Ustalono bowiem, że w DPS nie posiadał źródłowej dokumentacji potwierdzającej wydatki w łącznej kwocie 18.141 zł zaewidencjonowane jako wydatki na środki żywnościowe na koncie 4220 “zakup żywności”, w tym polecenia księgowania PK 61/39/07 na kwotę 9.047 zł zarejestrowanego w poz. 4 pod datą 30 lipca 2003 r. oraz raportu kasowego RK 11/8/12 na kwotę 9.094 zł zarejestrowanego w poz. 22 pod datą 31 grudnia 2003 r. Stwierdzono ponadto, że na ww. koncie zaksięgowano w dniu 7 sierpnia 2003 r. – jako wydatek - wpłatę z Urzędu Miejskiego w Szczecinie w wys. 3.987,24 zł z tyt. umowy zlecenia Nr 2/03 (Rejestr Centralny 3047/2003) na przygotowanie kolacji dla wolontariuszy, mimo że środki na ten cel DPS otrzymał w ramach działu 851 – Ochrona Zdrowia rozdz. 85154 – przeciwdziałanie alkoholizmowi § 4300 – zakup usług pozostałych.
        W toku kontroli stwierdzono także, że w § 4220 “Środki żywnościowe” zaksięgowano też wydatki z tytułu prania pościeli i odzieży w kwocie 3.245,46 zł (f-ra nr 96/09/2003 z dn. 15.09.2003 r.) oraz na zakup środków czystości w kwocie 5.707,15 zł (f-ra nr 608/001/03 z dn. 26.09.2003 r.), co było niezgodne z Klasyfikacją Paragrafów Wydatków i Środków w załączniku nr 4 do rozporządzenia Min. Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634), wg której § 422 “Zakup środków żywnościowych” obejmuje jedynie wydatki na zakup produktów żywnościowych dla osób korzystających m.in. ze stołówek i dla podopiecznych w zakładach opiekuńczych. Powyższych księgowań dokonano ponadto niezgodnie z dekretacją umieszczoną przez ówczesnego głównego księgowego DPS i zatwierdzoną przez Dyrektora DPS na ww. fakturach.
        Wpływ na wystąpienie tych nieprawidłowości miało nieopracowanie przez dyrektorów DPS pisemnych procedur kontroli wewnętrznej dotyczących procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych i gospodarowaniem mieniem, co było niezgodne z art. 35 a ust. 3 ustawy o finansach publicznych, wg którego kierownik jednostki był zobowiązany (od 2002 r.) do ustalenia takich procedur kontroli finansowej. 
        Do czasu zakończenia kontroli nie zaktualizowano też przyjętych przez DPS zasad rachunkowości, w tym zakładowego planu kont. Dokumentacja DPS nie zawierała bowiem opisu przyjętych przez DPS zasad rachunkowości dot. określenia roku obrotowego, okresów sprawozdawczych, metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego. Nie określono w niej także sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych ani systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i in. dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, mimo że wg art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (DZ.U. z 2002 Nr 76, poz. 694 ze zm.) (zw. dalej ustawą o rachunkowości), jednostka powinna posiadać dokumentację zawierającą ww. dane. Zakładowy plan kont nie został z kolei uzupełniony (od 1998 r.) o konta faktycznie funkcjonujące i użytkowane w programie komputerowym “FK – Mikroplan”, a wg art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy o rachunkowości kierownik jednostki powinien m.in. aktualizować przyjęty plan kont. Nie ujęto w nim także kont pozabilansowych 998 “Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” i 999 “Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat”, a wg § 1 ust. 1 rozporządzenia Min. Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1752) (zw. dalej rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości) zakładowy plan kont powinien obejmować konta bilansowe i pozabilansowe.
        W toku kontroli stwierdzono także niedociągnięcia w realizacji przez DPS niektórych umów dotyczących zakupu żywności. Kontrola wykazała bowiem, że w 2003 r. ze środków budżetowych DPS dokonano wypłat w cenach jednostkowych innych niż ustalone w umowach, co spowodowało wydatki na niekorzyść DPS w łącznej wysokości 286,36 zł. Dotyczyło to zakupu mleka i produktów mlecznych wg umowy nr 1/2003 na łączną kwotę 27.685,45 zł (20,4 % ogółu), gdzie w 23. przypadkach produkty zakupiono o kwotę wyższą niż ustalone w umowie łącznie o 196,64 zł (netto). Za dostawę mięsa i wędlin na kwotę 3.299,12 zł (wg objętych kontrolą 5. faktur), zapłacono z kolei cenę wyższą niż przewidziana w umowie nr 3/2003 łącznie o 89,72 zł. Ustalono ponadto, że DPS dokonał w 2003 r. zakupu produktów łącznie na 4.015,48 zł, które w ogóle nie były objęte ww. umowami. 
        Wbrew postanowieniom zawartych umów (§ 9), w dwóch spośród siedmiu objętych kontrolą umów na dostawy środków żywnościowych dokonano ręcznych poprawek, mimo że zmiany i uzupełnienia wymagały pod rygorem nieważności formy pisemnej. Dotyczyło to umowy z dnia 3 czerwca 2002 r., w której poprawiono numer umowy oraz jedną z cen jednostkowych w sposób uniemożliwiający odczytanie pierwotnych zapisów oraz umowy z dnia 30 września 2003 r. nr 3/2003, gdzie dokonano nieczytelnej korekty liczb wyznaczających początkowy i końcowy dzień okresu obowiązywania umowy. Ww. zmiany umów nie były ponadto parafowane przez żadną ze stron. 
        Kontrola wykazała też liczne nieprawidłowości w przeprowadzonych przez DPS postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych (zw. dalej postępowaniami). Stwierdzono m.in., że na zakup mięsa i wędlin w Hurtowni X wydatkowano łącznie 38.858,73 zł, pomimo że złożona oferta tej firmy nie została wybrana w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Powyższe naruszyło przepis art. 12 a ustawy z dnia 10 czerwca ustawy 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72 poz. 664, ze zm.), (zw. dalej uozp), wg którego zamówienie publiczne mogło być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w ww. ustawie. 
        Wbrew ww. przepisowi, DPS wydatkował też 10.286,13 zł na zakup pieczywa w Piekarni A. Ustalono, że DPS w wyniku postępowania o zamówienie publiczne, zawarł umowę na dostawę pieczywa z Piekarnią B, a mimo tego dokonywał zakupów pieczywa w Piekarni A. Zakupy dokonywane były wyłącznie na podstawie pisemnej informacji dyrektora Piekarni B o rozpoczęciu współpracy produkcyjnej i handlowej obu ww. piekarni.
        W dwóch postępowaniach na dostawę środków żywnościowych, określono przedmiot zamówienia - w jednym przypadku – wyłącznie jako “sprzedaż mleka i produktów mlecznych”, a w drugim jako “sprzedaż mięsa drobiowego, wieprzowego i wędlin” i “sprzedaż mięsa i wędlin”, co było niezgodne z art. 17 ust. 1-2 uozp, wg którego przedmiot zamówienia określało się za pomocą obiektywnych cech technicznych i jakościowych, a przedmiotu i warunków zamówienia nie wolno było określać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. W ww. przypadkach zastosowano ponadto zapytanie o cenę, mimo że nie dookreślono przedmiotu zamówienia (nie sprecyzowano wymogów jakościowych i rodzaju produktów), a wg art. 68 uozp, tryb ten stosowało się jedynie wtedy, gdy przedmiotem zamówienia były dostawy rzeczy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych.
        W protokołach na okoliczność wyboru oferty w ww. postępowaniach, Komisja ds. Zamówień Publicznych DPS (zw. dalej Komisją) określiła wybraną ofertę jako “zgodną ze specyfikacją” i “spełniającą wymogi zamawiającego co do jakości i ceny”, podczas gdy w zaproszeniach do składania ofert nie było specyfikacji ani sprecyzowanych wymogów co do jakości i ceny. 
        Kontrola wykazała także, że umowę na dostawę mleka i produktów mlecznych oraz na dostawę mięsa i wędlin, zawarto z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących postępowań o zamówienie publiczne. Komisja przyjęła bowiem i rozpatrzyła (nie wykluczyła z postępowania dostawców) jedną z dwóch ofert, które wpłynęły w postępowaniu na dostawę mleka i produktów mlecznych oraz dwie z dwóch ofert złożonych w postępowaniu na sprzedaż mięsa i wędlin; mimo że nie zawierały one elementów wymienionych w zaproszeniu do składania ofert (tj. zapewnienia wysokiej jakości dostarczonych produktów,  oświadczenia o akceptacji warunków określonych w zaproszeniu i zobowiązania do zawarcia umowy na wymienionych warunkach w miejscu i terminie ustalonym przez zamawiającego oraz określenia warunków sprzedaży). Naruszyło to postanowienia art. 19 ust. 1 pkt 8 uozp, wg którego z ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego wykluczało się m.in. dostawców lub wykonawców, którzy nie spełnili wymagań określonych w ustawie lub zaproszeniu do składania ofert. 
        Z powyższych ustaleń wynika, że Komisja powinna wykluczyć z ww. postępowań wskazanych powyżej dostawców (nie rozpatrywać złożonych przez nich ofert) i w związku z tym powinna unieważnić ww. postępowania z uwagi na brak wymaganej ilości ofert. Komisja naruszyła przepis art. 27 b ust. 1 pkt. 1 uozp, wg którego postępowanie prowadzone w trybie zapytania o cenę unieważniało się, jeżeli w postępowaniu wpłynęły mniej niż dwie oferty niepodlegające odrzuceniu.
        W dokumentacji dotyczącej ww. postępowań nie było ponadto oświadczenia dyrektora DPS ani członków Komisji, co było niezgodne z art. 20 ust. 2 uozp, wg którego osoby występujące w imieniu zamawiającego składały pisemne oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w ust. 1 ww. art. 
        Nie dokonano ponadto opisu przedmiotu zamówienia, ceny oraz innych istotnych elementów każdej z ofert, streszczenia oceny i porównania złożonych ofert, powodów zastosowania przez zamawiającego trybu dokonywania zamówienia – zapytania o cenę, a wg art. 26 uozp, w postępowaniu, którego wartość nie przekraczała równowartości kwoty 30.000 euro zamawiający obowiązany był prowadzić dokumentację podstawowych czynności związanych z postępowaniem, zawierającą takie informacje. Wbrew postanowieniom art. 21 ust. 1 – 3 uozp, w dokumentacji postępowania znajdowały się zaproszenia do składania ofert przekazane przez DPS dostawcom jedynie za pomocą faxu. Wg wyjaśnień Przewodniczącego Komisji  “wysłanie zapytania o cenę faksem miało na celu jedynie szybkość informacji udzielonej na wyraźne życzenie oferenta, w ślad za tym zostało wysłane pisemne zaproszenie do składania ofert. Reguła ta była przestrzegana w każdym postępowaniu. Przez niedopatrzenie (ponieważ korespondencja – ze względu na koszty wysyłana była pocztą zwykłą) nie zachowano potwierdzeń tej dokumentacji.”     

W toku kontroli ustalono ponadto, że dyrektor DPS zawarł w dniu 19 listopada 2002 r. w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania w trybie zapytania o cenę umowę z firmą Z i wydatkował na zakup artykułów biurowych w ww. firmie w 2003 r. kwotę 19.299,14 zł. Komisja przyjęła bowiem i rozpatrzyła (nie wykluczyła z postępowania dostawcy) ofertę firmy Z, mimo że nie spełniła ona wymagań stawianych przez DPS w zaproszeniach do składania ofert cenowych, tj. nie podała ceny tuszu do drukarki laserowej, a wg zaproszenia, oferta powinna zawierać “cenę jednostkową i warunki sprzedaży” wyszczególnionych w zaproszeniu artykułów, m.in. takiego tuszu. Naruszyło to postanowienia art. 19 ust. 1 pkt 8 uozp, wg którego z ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego wykluczało się m.in. dostawców lub wykonawców, którzy nie spełnili wymagań określonych w ustawie lub zaproszeniu do składania ofert. Wg dokumentacji z postępowania, wyboru oferty na zakup artykułów biurowych w trybie zapytania o cenę, dokonano na podstawie analizy porównawczej ofert, podczas gdy kontrola wykazała, że nie były porównywalne.
        Stwierdzono również, że dyrektor DPS zawarł w dniu 19 lutego 2003 r. umowę na dostawę chemii gospodarczej z firmą D i (wg konta rozrachunkowego firmy D) wydatkował z tego tytułu kwotę 46.618,32 zł, pomimo, że oferta tej firmy nie została wybrana w trakcie postępowania, a wg art. 12 a uozp, zamówienie mogło być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie. 
        W toku kontroli ustalono ponadto, że w badanym okresie, w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania w trybie zapytania o cenę na realizację usług pralniczych, zawarto umowę z firmą G i wydatkowano z tego tytułu w 2003 r. kwotę 32.716,87 zł. Komisja przyjęła bowiem i rozpatrzyła (nie wykluczyła z postępowania dostawcy) ofertę firmy G, mimo że nie spełniła wymagań stawianych przez DPS w zaproszeniach do składania ofert cenowych, tj. nie załączyła zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami na rzecz ZUS i Urzędu Skarbowego. Naruszyło to postanowienia art. 19 ust. 1 pkt 8 uozp, wg którego z ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego wykluczało się m.in. dostawców lub wykonawców, którzy nie spełnili wymagań określonych w ustawie lub zaproszeniu do składania ofert. W dokumentacji ww. postępowania, nie było ponadto oświadczeń członków Komisji, co było niezgodne z art. 20 ust. 2 uozp, wg którego osoby występujące w imieniu zamawiającego składają pisemne oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w ust. 1 ww. art. Wbrew ww. przepisowi, oświadczenia nie złożył też dyrektor DPS w postępowaniu przetargowym na roboty budowlane – rekultywację terenu przy DPS. W dokumentacji ww. postępowania nie było też kopii zawiadomień o wynikach przetargu, czym naruszono przepisy wynikające z art. 50 ust. 1 uozp, wg którego o wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający niezwłocznie zawiadamiał wszystkich dostawców lub wykonawców biorących udział w postępowaniu o zamówienie, wskazując imię i nazwisko lub nazwę (firmy) oraz adres (siedzibę) tego dostawcy lub wykonawcy, którego ofertę wybrano oraz cenę. 
        Przy udzielaniu zamówień publicznych nie przestrzegano też niektórych zasad określonych w Zarządzeniu nr 158/03 Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 31 marca 2003 r. oraz Zarządzenia nr 599/03 z dnia 4 listopada 2003 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie zasad wykonywania w Urzędzie Miejskim i jednostkach organizacyjnych Gminy Miasto Szczecin ustawy o zamówieniach publicznych. Ustalono bowiem, że w dokumentacji dotyczącej zakupu sprzętu medycznego na łączną kwotę 14.688,41 zł (f-ra nr F/03/7558) oraz dokumentacji dotyczącej budowy sieci komputerowej na łączna kwotę 24.450,00 zł (f-ra nr 307/04 i f-ra nr 308/04) nie było notatki służbowej dokumentującej fakt “rozeznania rynku” ani informacji dotyczącej wartości szacunkowej zamówienia ze wskazaniem kursu EURO z dnia szacowania, podczas gdy wymóg taki ustalono w § 14 pkt. 10 ww. zarządzeń. 
        Nieprawidłowości dotyczyły też wydatków na szkolenia, kursy i seminaria w wysokości 11.105,50 zł. Dyrektor DPS, mimo braku (w aktach osobowych) zgody Wiceprezydenta Miasta na pokrycie kosztów uczestnictwa ze środków budżetowych, polecił głównej księgowej opłacenie kosztów szkolenia “Specjalisty do spraw opracowywania projektów i pozyskiwania funduszy europejskich” w kwocie 4.000 zł. (faktura nr 8/2003 z 20.01.2003 r.) Powyższe stanowiło naruszenie przepisów art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), wg którego kierownik urzędu wykonywał uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wbrew ww. art. ustawy o samorządzie gminnym na poleceniach wyjazdów służbowych (nr 1/2003, nr 2/2003, nr 3/2003 i nr 4/2003) podpis złożył dyrektor DPS zamiast osoby działającej w imieniu zwierzchnika służbowego - Prezydenta Miasta Szczecina. Powyższe było ponadto niezgodne z § 5 ust 1 rozporządzenia Min. Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. z 2002, Nr 236, poz. 1990), (zw. dalej rozporządzeniem w sprawie podróży służbowej) wg którego środek transportu właściwy do odbycia podróży określał pracodawca. 
        Rozliczenia kosztów podróży dokonano ze środków budżetowych wg stawek wynikających z rozporządzenia w sprawie podróży służbowej i wypłacono dyrektorowi DPS z tytułu zwrotu kosztów podróży łącznie kwotę 2.526,80 zł.

Prezydent zalecił Dyrektorowi DPS, aby:

1. Opracował zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy o rachunkowości zasady prowadzenia rachunkowości w DPS.
2. Ustalił pisemne procedury kontroli finansowej, zgodnie z przepisami art. 35a ustawy o finansach publicznych.
3. Podjął działanie zmierzające do skorygowania sprawozdawczości finansowej i budżetowej jednostki za 2003 r. do zeczywistego stanu majątkowego i finansowego DPS za 2003 r. oraz rzetelnego i szczegółowego rozliczenia ydatkowanych w 2003 r. środków na zakup żywności wraz z dokumentacją źródłową (faktury, dokumenty potwierdzające zapłatę – przelew, wypłata gotówki z kasy).
4. Wyegzekwował od głównego księgowego uporządkowanie dokumentacji i ewidencji księgowej DPS za 2003 r.
5. Przestrzegał zasad gospodarki finansowej, ze szczególnym uwzględnieniem celów i wysokości ustalonych w planie finansowym jednostki, a także zasady, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.
6. Uzyskał zgodę zwierzchnika na wypłatę lub wyegzekwował zwrot wypłaconych byłemu dyrektorowi DPS kwot za delegacje związane z wyjazdem na szkolenie prywatnym samochodem - bez zgody pracodawcy.
7. Przestrzegał przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych i Zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecina z 27 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad wykonywania w UM i jednostkach organizacyjnych Gminy Miasta Szczecin ustawy prawo zamówień publicznych, a także postanowień umów, zawartych w wyniku przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.