Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2017 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie od dnia 30.08.2017 r. do dnia 19.10.2017 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta Szczecin (zw. dalej WUiAB) w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21.11.2017 r.

 I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli wydawania decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że:

• 14. na 17 zbadanych decyzji wydano z naruszeniem terminów określonych w art. 35 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zw. dalej kpa albo kodeksem),
• nie powiadamiano pisemnie stron, w sposób określony w art. 36 kpa, o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy,
• brak było pisemnego udokumentowania oceny poprawności i kompletności wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób określony w art. 72 w zw. z art. 14 § 1 kpa,
• stosowany wzór wniosku uniemożliwiał wskazanie adekwatnego oświadczenia o stanie prawnym nieruchomości,
• w 5. na 17 przypadków akta poszczególnych spraw nie zawierały projektu decyzji o warunkach zabudowy,
• w 1. przypadku do udziału w postępowaniu dopuszczono pełnomocnika, który nie został należycie umocowany,
• w 1. przypadku wezwano stronę do potwierdzenia kopii udzielonego pełnomocnictwa, które zostało potwierdzone przez samego pełnomocnika,
• w 1. na 20 przypadków akta postępowania nie zawierały metryki sprawy,
• w 1. przypadku pobrano opłatę skarbową, pomimo że wniosek dotyczył budownictwa mieszkaniowego, które nie podlegało opłacie skarbowej,
• w 2. przypadkach wnioski nie zawierały stosowanej adnotacji w zakresie niepodlegania opłacie skarbowej.

 W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie realizacji postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zw. dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu albo upzp) oraz kpa, w szczególności:

• prawidłowo i skutecznie powiadamiano wszystkie strony postępowania o jego wszczęciu i zakończeniu,
• decyzje wydawano po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień,
• decyzje pozytywne o ustaleniu warunków zabudowy wydawano po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp,
• decyzje zawierały elementy wskazane w art. 107 kpa.

 Według art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Według § 40 pkt 1 Załącznika do Zarządzenia Nr 417/15 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin do zadań WUiAB należy prowadzenie spraw związanych z wydawaniem decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy WUiAB dokonywał w oparciu o procedurę WUiAB – XX - „Decyzje o warunkach zabudowy”.

WUiAB w 2016 r. zarejestrował pod symbolem klasyfikacyjnym JRWA: 6730 – ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – 566 spraw. W 2016 r. wydano 295 decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Liczbę wydanych decyzji o warunkach zabudowy ustalono na podstawie prowadzonego przez WUiAB rejestru decyzji. Kontrolą objęto 20 postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadzonych w 2016 r. Sprawy poddane kontroli wybrano losową metodą doboru próby.

Kontroli poddano:

• 16 z 295. (tj. 5,4%) decyzji wydanych w 2016 r.,
• 1. decyzję wydaną w 2017 r. (wniosek złożony w 2016 r.),
• 1. postanowienie o zawieszeniu postępowania,
• 1. postanowienie o zwrocie wniosku,
• 1. pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

 W toku kontroli ustalono, że decyzje o warunkach zabudowy w 14. z 17 zbadanych przypadkach zostały wydane z naruszeniem terminu wskazanego w art. 35 § 3 kpa, według którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rozpiętość terminu załatwienia spraw w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wyniosła we wszystkich 17. analizowanych przypadkach (zakończonych decyzją administracyjną) od 59 do 222 dni (czas od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji) oraz od 37 do 158 dni (tj. termin określony zgodnie z art. 35 § 5 kpa). Na terminowość prowadzonych postępowań przez WUiAB istotny wpływ miał obowiązek sporządzenia przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ww. analiza stanowi zasadniczy dowód w sprawach związanych z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. W jej ramach analizowana jest istniejąca zabudowa i zagospodarowanie znacznego obszaru otaczającego działkę, dla której mają być wydane warunki zabudowy. Wykonanie analizy wymaga odpowiednich kwalifikacji zawodowych, jest związane również z przygotowaniem materiałów – dokumentów (w tym archiwalnych), przeprowadzeniem wizji w terenie, przygotowaniem dokumentacji zdjęciowej, przeprowadzeniem obliczeń oraz sporządzeniem odrębnego dokumentu.

Kontrola wykazała, że w 15. na 16 przypadków,w których doszło to niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa  WUiAB niezawiadomił pisemnie stron, stosownie do art. 36 kpa, o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym brzmieniem art. 36 § 1 i 2 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Według wyjaśnień udzielonych przez Panią w toku kontroli Wnioskodawcy byli informowani telefonicznie o przebiegu sprawy i nie zgłaszali zastrzeżeń, ponadto strony były zawiadamiane na piśmie o każdej czynności urzędowej. W ocenie kontroli realizacja obowiązku wynikającego z aktualnie obowiązującego brzmienia art. 36 kpa uwzględniającego obowiązek pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia powinna być dokonywana w formie pisemnej (ewentualne czynności dokonywane w formie ustnej mające znaczenie dla sprawy lub toku postępowania zgodnie z art. 72 kpa powinny być udokumentowane w formie adnotacji podpisanej przez pracownika – co w analizowanych przypadkach nie zostało dokonane).

Kontrola wykazała również, że dokumentacja zbadanych sprawy nie zawierała pisemnego potwierdzenia dokonania przez pracowników WUiAB oceny weryfikacji wniosków pod względem ich poprawności i kompletności. Według udzielonych przez Panią wyjaśnień praktykowane było, że w przypadku gdy wniosek był poprawny i kompletny wszczynano postępowanie administracyjne, natomiast w przypadku braków we wnioskach sporządzano wezwanie o ich uzupełnienie. Konieczność pisemnego potwierdzania dokonania weryfikacji wniosku pod względem poprawności i kompletności przez osobę, która ją przeprowadziła, jako czynność mającą znaczenie dla toku postępowania wynika z art. 72 w zw. z art. 14 § 1 kpa, a ponadto, w ocenie kontroli, jest wyrazem rzetelności prowadzonego postępowania.

W 5. na 17 przypadków stwierdzono, że akta poszczególnych spraw nie zawierały projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 upzp (w aktach znajdowały się wyłącznie właściwe decyzje administracyjne wydane przez pracowników WUiAB, którzy posiadali stosowane upoważnienie Prezydenta Miasta Szczecin). W ocenie kontroli projekt decyzji obligatoryjnie powinien zostać dołączony do akt postępowania, aby strona miała możliwość zapoznania się z nim, w szczególności ze względu na fakt, że projekt musi zostać sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Decyzja podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta nie może być utożsamiana z jej projektem, ponieważ stanowi właściwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej.

W 1. przypadku kontrola wykazała, że do udziału w postępowaniu dopuszczono pełnomocnika, który nie został należycie umocowany. Zgodnie z informacją z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prawo reprezentacji wnioskodawcy (w tym udzielania pełnomocnictw) posiadali dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. W przedmiotowej sprawie upoważnienie pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podpisał wyłącznie Prezes Zarządu wnioskodawcy.

W 1. przypadku w toku kontroli ustalono, że do akt postępowania załączono kserokopię pełnomocnictwa poświadczaną za zgodność z oryginałem przez samego pełnomocnika, co naruszyło wymogi art. 33 § 3 kpa, według którego pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

W 1. na 20 przypadków ustalono, że akta postępowania nie zawierały metryki sprawy, co było niezgodne z art. 66a § 3 kpa, według którego metryka sprawy, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. Do dnia zakończenia kontroli akta postępowania zostały uzupełnione o metrykę sprawy.

W 1. przypadku ustalono, że pobrano opłatę skarbową w wysokości 107,00 zł od wniosku za wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie garażu do budynku mieszkalnego, pomimo że według art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego.

W 2. przypadkach stwierdzono, że wnioski nie zawierały stosowanej adnotacji w zakresie niepodlegania opłacie skarbowej, co było niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej, według którego jeżeli w wyniku dokonania czynności urzędowej nie jest wydawany dokument, adnotację, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 lub 3, organ zamieszcza na wniosku albo na zgłoszeniu. Do dnia zakończenia kontroli stosowane adnotacje zostały umieszczone na wnioskach.

Ustalono ponadto, że stosowany przez WUiAB wzór wniosku o ustalenie warunków zabudowy (WUiAB-22) wymagał określenia stanu prawnego terenu. Ww. informacja miała charakter pomocniczy i nie wynikała z zapisów upzp. Oświadczenie dotyczące prawa własności, nie przewidywało możliwości zaznaczenia, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani współwłaścicielem terenu, a stan prawny jest mu znany, co spowodowało sytuację, w której wnioskodawca (osoba negocjująca umowę dzierżawy) nie mógł zaznaczyć odpowiedzi zgodnej ze stanem faktycznym. W ocenie kontroli zasadnym byłoby wprowadzenie do wniosku rubryki „inne” umożliwiającej wnioskodawcy właściwe wskazanie oświadczenia w zakresie prawa własności.  

Uwagę kontroli zwraca również stosowana przez WUiAB treść pouczenia zamieszczana w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania kierowanych do stron. W ww. zawiadomieniu  WUiAB informuje strony, że w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma strona może zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia.W ocenie kontroli zakreślenie siedmiodniowego terminu na dokonanie powyższych czynności nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa. Według art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Powyższe ponadto  pozostaje w sprzeczności z art. 9 kpa, według którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.Ww. treść pouczenia, w ocenie kontroli może wywołać u strony mylne przeświadczenie, że upływ 7-dniowego terminu zamyka jej możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń oraz uzyskania wyjaśnień.

Kontrola zwraca również uwagę na zaobserwowany w przypadku jednego postępowania brak oznaczania charakteru pism kierowanych do strony na zwrotnych potwierdzeniach odbioru (zw. dalej z.p.o.). Adnotacja na z.p.o. zawierająca tylko określenie adresata i daty pisma, w ocenie kontroli jest niewystarczająca, w szczególności gdy druk z.p.o. umożliwia wskazanie charakteru kierowanego pisma. W ocenie kontroli organ powinien dysponować niebudzącym wątpliwości dowodem doręczenia określonego pisma do strony postępowania.

W pozostałym zakresie ustalono, że:

• prowadzono rejestr decyzji według wzoru określonego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
• sporządzano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu dla prawidłowo ustalonego obszaru,
• pomiędzy datą doręczenia stronom zawiadomienia od zebranych dowodach w sprawie a wydaniem decyzji administracyjnej, zachowano termin co najmniej 7 dni,
• decyzje o warunkach zabudowy zawierały elementy określone w art. 107 kpa oraz w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zostały podpisane przez osobę uprawnioną,
• pozytywne decyzje o warunkach zabudowy wydawane były po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
• decyzje wydawano po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień,
• prawidłowo i skutecznie powiadamiano wszystkie strony postępowania o jego wszczęciu i zakończeniu.

 II. Uwagi i zalecenia

Prezydenta Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi WUiAB:

1. wzmożenie nadzoru nad pracownikami WUiAB w celu wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości, w szczególności w zakresie terminowości prowadzonych spraw,
2. wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w terminie wynikających z art. 35 § 3 kpa,
3. pisemnie zawiadamianie strony, w sposób określony w art. 36 kpa, o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia,
4. dołączanie sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje projektu decyzji administracyjnej do akt postępowania,
5. dokumentowanie czynności mających znaczenie dla sprawy lub toku postępowania w przypadkach i w sposób określony w art. 72 kpa,
6. każdorazowe wnikliwe weryfikowanie składanych pełnomocnictw oraz w przypadku stwierdzenia braków wzywanie do ich uzupełnienia w przypisanych formach,
7. prowadzenie metryk spraw zgodnie z art. 66a §3 kpa,
8. dostosowanie stosowanego wzoru wniosku w zakresie oświadczenia o stanie prawnym nieruchomości,  
9. poinformowanie wnioskodawcy o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot nienależnie uiszczonej opłaty skarbowej.
10. dokonywanie stosowanych adnotacji w zakresie opłaty skarbowej,
11. każdorazowo oznaczać na zwrotnych potwierdzeniach odbioru charakter pism kierowanych do stron postępowania.