Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2018 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie od dnia 11.07.2018 r. do dnia 30.08.2018 r. oraz od dnia 05.12.2018 r. do dnia 21.12.2018 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Zasobu i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miasta Szczecin w zakresie ustalaniaopłat adiacenckich oraz renty planistycznej.Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13.02.2019 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Wydziale Zasobu i Obrotu Nieruchomościami (zw. dalej WZiON) w zakresie ustalania opłat adiacenckich i renty planistycznej stwierdzono m.in., że:

• zapisy uchwały Rady Miasta Szczecin w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej wykraczały poza delegację ustawową określoną w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
• wykaz inwestycji infrastrukturalnych zrealizowanych w Gminie Miasto Szczecin ze środków publicznych posiadany i aktualizowany przez WZiON był niekompletny, m.in. o inwestycje zrealizowane przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego,
• właściwe branżowo podmioty nie przekazywały, a WZiON nie żądał przedkładania informacji o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi, potrzebnych do ustalenia opłaty adiacenckiej,
• nie pozyskiwano oraz nie analizowano prawomocnych orzeczeń sądowych w przedmiocie podziału nieruchomości, pod kątem możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej,
• w 6 przypadkach wydano i doręczono stronie postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego do sporządzenia opinii w przedmiocie wyceny nieruchomości, pomimo iż nie zawiadomiono formalnie strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej,
• nie sporządzano szczegółowej, pisemnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odstąpienie od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, w przypadku gdy uznano, że w sprawie występuje wątpliwy wzrost wartości nieruchomości,
• wszystkie zbadane decyzje w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz w sprawie ustalenia renty planistycznej wydano z naruszeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a.,
• nie powiadamiano pisemnie stron, w sposób określony w art. 36 k.p.a., o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy a od 1 czerwca 2017 r., także o prawie do wniesienia ponaglenia,
• nie ustalono procedury określającej zasady postępowania z wpływającymi aktami notarialnymi,
• nie wprowadzono skutecznego mechanizmu, który pozwoliłby na rzetelną selekcję wpływających aktów notarialnych pod kątem wyboru umów zbycia nieruchomości stanowiących podstawę do naliczenia należnych opłat planistycznych, a także na ich ocenę pod kątem występowania przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej,
• opłaty planistyczne nie były ustalane bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego,
• nie przedstawiono w 2016 r. na sesji Rady Miasta Szczecin informacji o wydanych w 2015 r. decyzjach w sprawie ustalenia renty planistycznej.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości oraz uchybień w realizacji przepisów: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.] (zw. dalej u.g.n.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2018 r. poz. 1945] (zw. dalej u.p.z.p.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego[Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.] (zw. dalej k.p.a.).

I. Oceny cząstkowe

1. Opłata adiacencka z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej

1 listopada 2015 r. w związku z wejściem w życie ówcześnie obowiązującego Zarządzenia nr 378/15 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 października 2015 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin [aktualnie § 42 pkt 5 Zarządzenia nr 562/17 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin.]utworzony został Wydział Zasobu i Obrotu Nieruchomościami do zadań, którego należało m.in.: opłaty adiacenckie i renty planistyczne [przed dniem 1 listopada 2015 r. opłaty adiacenckie oraz renty planistyczne należały do zadań Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, m.in. na podstawie § 15 ust, 1 załącznika do Zarządzenia nr 503/04 Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 22 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne Urzędu Miejskiego w Szczecinie].

Według art. 143 ust. 1 oraz art. 145 ust. 1 u.g.n. prezydent miasta mógł, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką w przypadku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Kontrolą objęto prawidłowość zapisów uchwały nr XLVII/906/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej [w brzmieniu przyjętym Uchwałą nr XV/397/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r.](zw. dalej uchwałą nr XLVII/906/05) oraz działania podejmowane przez WZiON w zakresie ustalania inwestycji infrastrukturalnych realizowanych w Gminie Miasto Szczecin.

Kontroli poddano również postępowanie WZiON w zakresie 2. z 8 (25%) losowo wybranych inwestycji infrastrukturalnych zrealizowane przez Wydział Inwestycji Miejskich w latach 2015-2016, których dokumentację przekazano do WZiON, tj.: inwestycja z 2015 r. pn. „Trasa Północna, etap 1B, przebudowa ul. Warcisława od ul. Orzeszkowej do ul. Przyjaciół Żołnierza” oraz inwestycja z 2016 r. pn. „Budowa, przebudowa i uzbrojenie ulic i sięgaczy na osiedlu Warszewo w Szczecinie – Etap IIIc – przebudowa i uzbrojenie ulicy Cieszyńskiej”.

W toku kontroli stwierdzono, że § 2 uchwały nr XLVII/906/05 wykraczał poza delegację ustawową zawartą w art. 146 ust. 2 u.g.n., poprzez ustalenie dwóch stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, czym naruszono art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. ]w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.], według których gmina ustanawia akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zwartych w ustawie[materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Jeżeli podstawą prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. wyrok z dnia 30 maja 2018 r. WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 267/18)]. W art. 146 ust. 2 u.g.n. upoważniono radę gminy do ustalenia  wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy w § 2 ww. uchwały nr XLVII/906/05  ustalono dwie stawki procentowe ww. opłaty adiacenckiej, tj. w wysokości 45% w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych lub nieruchomości zabudowanych wykorzystywanych w co najmniej 50% na cele inne niż mieszkaniowe oraz w wysokości 25% w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Do dnia rozpoczęcia kontroli WZiON nie podjął żadnych czynności zmierzających do usunięcia powyższej niezgodności.

Kontrola wykazała, że WZiON nie występował do jednostek organizacyjnych Gminy Miasto Szczecin realizujących inwestycje infrastrukturalne (w szczególności Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego) z żądaniem przekazywania wykazu inwestycji oraz dokumentów niezbędnych do ustalenia stosownej opłaty adiacenckiej. Dopiero w toku kontroli pismem z dnia 18.08.2018 r. ZDiTM, na wniosek WZiON z dnia 24.07.2018 r., przekazał wykaz 14 inwestycji zrealizowanych w okresie wrzesień 2015 r. – 2018 r. oraz wykaz 6 inwestycji będących w trakcie realizacji. W toku kontroli stwierdzono również, że właściwe branżowo podmioty (m.in.: przedsiębiorstwa energetyczne, wodociągowo-kanalizacyjne, ciepłownicze, gazownicze, telekomunikacyjne) nie udzielały informacji, o której mowa w art. 148b ust. 2 u.g.n., tj. informacji, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym zakresie kontrola wykazała, że WZiON nie podejmował żadnych działań w celu uzyskania ww. informacji. W związku z powyższym WZiON nie dysponował kompletnym wykazem inwestycji infrastrukturalnych zrealizowanych w Gminie Miasto Szczecin z udziałem środków publicznych (informacja przekazywana była wyłącznie przez Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta w zakresie inwestycji zrealizowanych przez tę jednostkę). Brak wyczerpującej, bieżącej informacji o zrealizowanych przez właściwe podmioty inwestycjach infrastrukturalnych miało istotny wpływ na prawidłowość wykonywania zadań w zakresie ustalania opłaty adiacenckiej, a także mogło mieć wpływ na wysokość uzyskiwanych dochodów z ww. tytułu.

W odniesieniu do inwestycji zrealizowanych przez Wydział Inwestycji Miejskich w 2015 r. wskazać należy, że WZiON ostatecznych analiz zasadności wszczęcia postępowania (zakończonych m.in. decyzją o wszczęciu postępowań w sprawie ustalenia opłaty z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej dla nieruchomości położonych przy ul. Norweskiej) dokonał dopiero w II połowie 2018 r. (w toku przedmiotowej kontroli). Według art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie kontroli weryfikacja zrealizowanych inwestycji pod kątem możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej powinna być dokonywana w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), tak aby nie zachodziło znaczne ryzyko upływu terminu do wszczęcia postępowania, skutkującego wygaśnięciem uprawnienia do ustalenia opłaty.

W pozostałym zakresie ustalono w szczególności, że:

• pomimo przyjęcia przez Radę Miasta Szczecin, w drodze uchwały dwóch stawek procentowych opłaty adiacenckiej ich wysokość (45% i 25%) nie przekraczała 50% różnicy wartości nieruchomości, co było zgodne z art. 146 ust. 2, według którego wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu,
• WZiON dokonał ostatecznej analizy zrealizowanej w 2015 r. przez WIM inwestycji pn. „Trasa Północna, etap 1B, przebudowa ul. Warcisława od ul. Orzeszkowej do ul. Przyjaciół Żołnierza”,przed upływem terminu wygaśnięcia roszczenia, prawidłowo uznając, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej,
• po otrzymaniu od ZDiTM wykazu inwestycji zrealizowanych oraz potrzebnej dokumentacji, WZiON niezwłocznie przystąpił do ich analizowania pod kątem zasadności wszczęcia postępowań,
• przed wszczęciem właściwego postępowania WZiON prawidłowo analizował spełnienia przesłanek z art. 145 ust. 2 u.g.n., w tym czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi.

2. Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości.

Według przedstawionego przez WZiON rejestru korespondencji załatwionej (wydruk z rejestru BOI) w 2015 r. (od momentu utworzenia wydziału) zarejestrowano wpływ 18 pism/spraw dotyczących m.in.: decyzji podziałowych przekazanych przez Biuro Geodety Miasta, a także innych pism związanych z podziałem nieruchomości, w 2016 r. odpowiednio 120 pism/spraw. Według przedstawionego przez WZiON zestawienia do dalszej szczegółowej analizy zakwalifikowano 5 spraw z 2015 r. oraz 88 spraw z 2016 r. Przedstawiony do kontroli rejestr spraw oraz zestawienie wydanych przez WZiON decyzji nie obejmował decyzji w sprawach związanych z połączeniem i ponownym podziałem nieruchomości, wydanych na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych na podstawie art. 98b u.g.n., ponieważ brak było przedmiotowych wniosków właścicieli we wskazanych latach [Informacja przekazana Wydziałowi Zasobu i Obrotu Nieruchomościami przez Biuro Geodety Miasta]. W latach 2015-2016 w Gminie Miasto Szczecin nie przeprowadzano również scalenia i podziału nieruchomości [w latach 2015-2016 Rada Miasta Szczecin nie podejmowała uchwał w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości].

Kontrolą objęto postępowanie WZiON w zakresie pozyskiwania orzeczeń sądowych w przedmiocie podziału nieruchomości oraz 2 losowo wybrane sprawy z 2015 r. (40%) oraz 20 losowo wybranych spraw z 2016 r. (22,73%) zakończonych 8 decyzjami administracyjnymi w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w łącznej kwocie 18.606,00 zł.

W toku kontroli ustalono, że WZiON nie podejmował żadnych czynności w zakresie pozyskiwania oraz analizowania prawomocnych orzeczeń sądowych w przedmiocie podziału nieruchomości pod kątem możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej,  czym naruszono art. 98a ust. 1 u.g.n., według którego wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Dopiero w toku kontroli, Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na wniosek WZiON z dnia 03.08.2018 r., przekazał kopie 7 prawomocnych orzeczeń sądowych o podziale nieruchomości, wydanych w latach 2015-2016 [4 orzeczenia wydane w 2015 r. oraz 3 orzeczenia z 2016 r]. WZiON po analizie przedłożonych orzeczeń uznał, że 4 orzeczenia wydane w 2015 r. i 1 orzeczenie wydane w 2016 r., zgodnie z art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 u.g.n. nie podlegały opłacie adiacenckiej z uwagi na podział dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, natomiast 2 orzeczenia z 2016 r. wymagały dalszej pogłębionej analizu pod kątem ustalenia opłaty adiacenckiej (w tym konsultacji z rzeczoznawcą majątkowym).

Należy zauważyć, że WZiON nie posiadał również informacji o  prawomocnych orzeczeniach sądowych o podziale nieruchomości za lata 2013-2014 oraz ewentualnych postępowaniach, które mogły być prowadzone w istniejącym do listopada 2015 r. Wydziale Gospodarki Nieruchomościami (zw. dalej WGN). Według ówcześnie obowiązującego art. 98a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W związku z powyższym na dzień powołania WZiON nie wygasły jeszcze ewentualne roszczenia wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych o podziale nieruchomości za lata 2013-2014. Ówcześnie ewentualne nieprzeanalizowane przez WGN orzeczenia mogły więc zostać  skutecznie poddane weryfikacji przez WZiON. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości tj. brak pozyskiwania prawomocnych orzeczeń sądowych oraz brak należytego przejęcia zasobów WGN (zinwentaryzowania prawomocnych orzeczeń oraz prowadzonych postępowań) miał wpływ na prawidłowość realizacji zadań w zakresie opłat adiacenckich [w szczególności uwzględniając, że analiza poszczególnych spraw następowała ówcześnie ze znacznym opóźnieniem – nawet po upływie 2 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości], a także mógł mieć wpływ na wysokość osiąganych dochodów z tego tytułu.

Kontrola wykazała, że w 6 przypadkach zostało wydane i doręczone stronie postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego do wydania opinii w przedmiocie wyceny nieruchomości, pomimo iż nie zawiadomiono formalnie strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, czym naruszono art. 61 § 4 k.p.a., według którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie[Artur Gill, Pozycja procesowa strony na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego; „Niejednokrotnie momentem, w którym dojdzie do zainicjowania postępowania z urzędu, będzie dokonanie innej czynności, np. wezwanie strony na rozprawę administracyjną, czy zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia określonego dowodu. Dzieje się tak w sytuacji, gdy organ zaniecha zawiadomienia strony (stron) o wszczęciu postępowania z urzędu, co stanowi oczywiście naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym”; podobnie wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2036/2006]. Ponadto według art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (w tym także na etapie powołania biegłego oraz sporządzenia przez niego opinii). Formalne zawiadomienia o wszczęciu postępowania wydawane i doręczane były stronie ze znacznym opóźnieniem (przeważnie po wydaniu opinii przez biegłego rzeczoznawcę), tj. nawet po upływie 300 dni od dnia wydania ww. postanowienia. Przedmiotowe postanowienia, pomimo że stanowiły pierwsze pismo w danej sprawie, zarazem skierowane również do strony, nie zawierały stosownych pouczeń, których brak mógł mieć negatywny wpływ na tok postępowania np. o obowiązku zawiadamiana organu o każdej zmianie swojego adresu. W 3 przypadkach stwierdzono, że w aktach sprawy brak było zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. postanowień, w związku z czym WZiON nie dysponował dowodem nadania wskazanego pisma. Organ prowadzący postępowanie powinien posiadać niewątpliwy dowód nadania wszelkich wysyłanych w sprawie pism (w przypadku postanowienia o powołaniu biegłego konieczność taka może ujawnić się m.in. ze względu na treść art. 24 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., tj. uprawnienia strony do żądania wyłączenia biegłego).

W toku kontroli ustalono, że decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości we wszystkich zbadanych przypadkach zostały wydane z naruszeniem terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., według którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania [Datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej” wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. II OSK 1679/10, podobnie wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r. I SA/Lu 1262/98 „Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art.  61 § 4 k.p.a.”]. We wszystkich analizowanych przypadkach (8 postępowań zakończonych decyzją administracyjną) rozpiętość terminu załatwienia spraw wyniosła od 108 dni do 357 dni (czas od dnia dokonania pierwszej czynności w sprawie, tj. powołaniu biegłego albo zawiadomienia o wszczęciu postępowania - do dnia wydania decyzji). Kontrola wykazała ponadto, że we wszystkich przypadkach, w których doszło to niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.  WZiON nie zawiadomił pisemnie strony o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, a od 1 czerwca 2017 r., także o prawie do wniesienia ponaglenia, czym naruszono art. 36 k.p.a., według którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W toku kontroli ustalono, że w przypadku odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ze względu na wątpliwy wzrost wartości nieruchomości, nie sporządzano szczegółowej, pisemnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających ww. odstąpienie. Notatka służbowa dołączona do decyzji podziałowej sporządzona na okoliczność odstąpienia od naliczenia opłaty zawierała wyłącznie lakoniczne stwierdzenie, że „po wstępnej analizie opłacalności wszczęcia postępowania oraz zasięgnięciu opinii biegłego rzeczoznawcy[według udzielonych przez Panią wyjaśnień w sprawach wątpliwych, po dokonaniu analizy przez pracownika WZiON, zasięgano ustnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ pozyskanie wstępnej pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego wiązałoby się z koniecznością poniesienia dodatkowego wynagrodzenia, co z ekonomicznego punktu widzenia było dla Gminy nieopłacalne] stwierdzono wątpliwy wzrost wartości nieruchomości, w związku z czym odstąpiono od wszczęcia postępowania”. Z przedmiotowych notatek służbowych nie wynikało jakie przesłanki rzeczywiście uzasadniały wątpliwy wzrost wartości nieruchomości (przykładowo powierzchnia, kształt, położenie, przeznaczenie wydzielonych działek). Ponadto analiza spraw o wątpliwym charakterze, odzwierciedlona w notatce służbowej, dokonywana była wyłącznie przez jednego pracownika. W ocenie kontroli, w przypadku spraw o wątpliwym charakterze (zwłaszcza o wątpliwym wzroście wartości nieruchomości - niepopartym pisemną opinią rzeczoznawcy), należy dokonywać wnikliwej analizy (przez co najmniej dwie osoby zgodnie z zasadą dwóch par oczu), rzetelnie odzwierciedlonej w treści notatki służbowej, aby zminimalizować ryzyko błędnej oceny przesłanek przyjętych za podstawę uzasadniająca wątpliwy wzrost wartości nieruchomości, w szczególności z uwagi na to, że WZiON nie dysponuje opracowaniem w oparciu, o który mógłby dokonywać wstępnej analizy wzrostu wartości nieruchomości.

W toku kontroli ustalono, że decyzje wydane w następstwie postępowań wszczętych po zmianie przepisów k.p.a. w dniu 1 czerwca 2017 r. nie zawierały obligatoryjnego pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., według którego decyzja zawiera pouczenie o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.

W pozostałym zakresie ustalono m.in., że:

• każdorazowe ustalenie kwoty wzrostu wartości nieruchomości w toku prowadzonego postępowania, następowało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego,
• sporządzone operaty szacunkowe poddawane były ocenie pod kątem spełnienia wymagań art. 80 k.p.a., według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona,
• opłaty adiacenckie z tytułu podziału nieruchomości były ustalane w wysokości zgodnej ze stawką określoną w uchwale XLVII/906/05, tj. w wysokości 30%,
• w przypadkach, o których mowa w art. 95 u.g.n. notatki służbowe zawierały prawidłowe wskazanie podstawy prawnej braku przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej,
• przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłat adiacenckiej informowano stronę o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym wypełniono dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a.,
• decyzje administracyjne wydawane były przez osoby posiadające stosowne upoważnienie Prezydenta Miasta Szczecina, zgodnie z art. 268a k.p.a.

3. Renta planistyczna

Według art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel/użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (zwaną również rentą planistyczną), ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W latach 2013-2017 do WZiON wpłynęły około 692 akty notarialne będące umowami sprzedaży prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych. Po wstępnej selekcji ww. aktów WZiON wytypował 267 umów, z których po dalszej weryfikacji wyłoniono około 20 nieruchomości podlegających szczegółowej analizie w kierunku zasadności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej.

Kontrolą objęto 6 losowo wybranych decyzji ustalających należną opłatę planistyczną (decyzje dotyczące nieruchomości położonych na obszarze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: „Gumieńce-Mierzyńska” [miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego „Gumieńce - Mierzyńska”, przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XVIII/522/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r.], „Śmierdnica-Wędrowna” [Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego „Śmierdnica – Wędrowna”, przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XL/1177/14 z dnia 28 kwietnia 2014 r.] oraz „Nad Rudzianką” [Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla „Nad Rudzianką”, przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XLII/1051/09 z dnia 14 grudnia 2009 r.], których zbycie nastąpiło w latach 2013-2017).

Kontroli poddano również 27 umów zbycia (aktów notarialnych z lat 2013-2017) nieruchomości położonych na obszarze nowo uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: „Krzekowo-Inspektowa” [miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego „Krzekowo-Inspektowa” w Szczecinie przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XVI/378/16 z dnia 23 lutego 2016 r.]oraz „Śmierdnica – Wędrowna”, co do których WZiON po przeprowadzonej analizie stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej.

W toku kontroli stwierdzono, że nie ustalono zasad postępowania z aktami notarialnymi wpływającymi do WZiON, obejmujących m.in.: czynności ich rejestrowania, dekretowania, przekazywania oraz archiwizowania. O powyższym świadczy, chociażby podanie na potrzeby kontroli nieprecyzyjnej liczby (około 692) aktów notarialnych, będących umowami sprzedaży prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych, złożonych w latach 2013-2017. W ocenie kontroli nie utworzono również skutecznego mechanizmu, który pozwoliłby na rzetelną selekcję wpływających aktów notarialnych pod kątem wyboru umów zbycia nieruchomości stanowiących podstawę do naliczenia należnych opłat planistycznych, a także na ich ocenę pod kątem występowania przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej. Pracownicy Referatu ds. Analiz i Opłat WZiON, do obowiązków których należały sprawy z zakresu opłat planistycznych, dokonywali selekcji aktów notarialnych znajdujących się w Referacie ds. Ewidencjonowania Zasobu Nieruchomości WZiON (pod kątem wstępnej oceny istnienia przesłanek do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej) w niesprecyzowanych terminach, co powodowało, że w niektórych przypadkach pierwsze czynności podejmowano po upływie nawet 428 dni. Ponadto dokonywana ocena pod kątem występowania przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej lub braku tych przesłanek następowała w sposób nietrwałej adnotacji (najczęściej ołówkiem), przez anonimowych pracowników, w nieokreślonym czasie. W adnotacjach brakowało podstaw prawnych podejmowanych działań. W przypadku aktów notarialnych poddanych kontroli, na brak podstaw do wszczęcia postępowania wskazywała wyłącznie (w sposób pośredni) zgromadzona i dołączona do aktów wybrana dokumentacja (m.in. wydruki z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Szczecin, pisma Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej zawierające zbiorczą informację o treści poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). W konsekwencji, w toku kontroli WZiON nie był w stanie przedstawić rzetelnego rejestru i ewidencji wszystkich aktów notarialnych, w tym także ostatecznego sposobu postępowania z danym aktem (a tym samym Wydział nie był w stanie  się z tych aktów rozliczyć).

W ocenie kontroli powyższy sposób postępowania z aktami notarialnymi mógł mieć wpływ na prawidłowość realizowania zadań z zakresu ustalania opłat planistycznych, w tym na wysokość uzyskiwanych dochodów. W toku kontroli WZiON powinien ustalić jednolite zasady postępowania z wpływającymi aktami notarialnymi oraz wdrożyć mechanizmy zapewniające rzetelną ich selekcję oraz ocenę. Według kontroli powyższe czynności powinny być należycie udokumentowane przy czym ze sporządzonego dokumentu powinno wynikać kto, w jakim czasie, jakich zynności weryfikacyjnych dokonał oraz jaka została podjęta ostateczna decyzja w zakresie konkretnego aktu notarialnego.

Kontrola wykazała również, że postępowania administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej prowadzono z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. We wszystkich poddanych kontroli sprawach, rozpiętość terminu od dnia wszczęcia postępowania (rozumianego jako dokonanie pierwszej czynności w sprawie skierowanej do strony tj. wydania postanowienia o powołaniu biegłego albo formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do dnia wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną wyniosła od 188 dni do 561 dni. Kontrola wykazała ponadto, że we wszystkich przypadkach, w których doszło do niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., WZiON nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, a od 1 czerwca 2017 r., także o prawie do wniesienia ponaglenia, czym naruszono art. 36 k.p.a., według którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Kontrola wykazała ponadto, że ustalanie opłat planistycznych nie następowało bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, czym naruszono art. 37 ust. 6 u.p.z.p., według którego prezydent miasta ustala opłatę planistyczną, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Rozpiętość terminu od dnia wpływu aktu notarialnego do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie wyniosła od około 627 dni do 1475 dni. Niezachowanie wymogu niezwłocznego ustalania opłat planistycznych wynikało m.in. z opóźnień w zlecaniu sporządzenia operatów szacunkowych, nawet do 922 dni od daty wpływu umowy sprzedaży nieruchomości (aktu notarialnego).

W toku kontroli ustalono także, że w 2016 r. nie przedstawiono na sesji Rady Miasta Szczecin informacji o wydanych w 2015 r. decyzjach w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, czym naruszono art. 37 ust. 8 u.p.z.p., według którego prezydent miasta przedstawia okresowo - odpowiednio do potrzeb, lecz co najmniej raz w roku - na sesji rady gminy informację o wydanych decyzjach w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

 W pozostałym zakresie ustalono m.in., że:

• przed ustaleniem opłaty planistycznej sporządzano operaty szacunkowe, w których rzeczoznawca majątkowy określał kwotę wzrostu wartości nieruchomości,
• sporządzone operaty szacunkowe każdorazowo poddawane były ocenie z perspektywy art. 80 k.p.a.,
• opłaty planistyczne były ustalane w wysokości zgodnej ze stawką określoną w uchwałach Rady Miasta Szczecin w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
• decyzje w sprawie opłat planistycznych wydano w odniesieniu do nieruchomości podlegających ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania,
• przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłat planistycznej informowano stronę o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym wypełniono dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a.

III. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi WZiON:

1. Niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do zapewnienia zgodności zapisów uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. 
2. Bieżące, wyczerpujące ustalanie inwestycji infrastrukturalnych zrealizowanych w Gminie Miasto Szczecin ze środków publicznych.
3. Występowanie do właściwych podmiotów branżowych z żądaniem udzielania informacji, o której mowa w art. 148b ust. 2 u.g.n.
4. Analizowanie zrealizowanych inwestycji infrastrukturalnych pod kątem możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej bez zbędnej zwłoki aby zminimalizować ryzyko upływu terminu do wszczęcia właściwego postępowania.
5. Pozyskiwanie oraz analizowanie prawomocnych orzeczeń sądowych w przedmiocie podziału nieruchomości pod kątem możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej.
6. Powoływanie biegłych rzeczoznawców majątkowych po formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego lub łącznie z wydaniem zawiadomienia o jego wszczęciu.
7. Każdorazowe dokumentowanie faktu wysłania pisma do stron postępowania w formie zwrotnego potwierdzenia odbioru.
8. Dokonywanie przez co najmniej dwie osoby wnikliwej analizy braku podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, rzetelnie odzwierciedlonej w treści notatki służbowej, w przypadku spraw o wątpliwym stanie faktycznym bądź prawnym (w szczególności wątpliwy wzroście wartości nieruchomości).
9. Wydawanie decyzji administracyjnych zawierających wszystkie obligatoryjne elementy, w tym pouczenie o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.
10. Terminowe, tj. zgodne z art. 35 § 3 k.p.a., wydawanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.
11. Każdorazowe zawiadamianie strony, w sposób określony w art. 36 k.p.a, o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. 
12. Ustalenie w formie pisemnej oraz wdrożenie procedury określającej zasady postępowanie z wpływającymi aktami notarialnymi.
13. Wdrożenie mechanizmów zapewniających:
    • rzetelną udokumentowaną selekcję aktów notarialnych pod kątem wyboru umów zbycia nieruchomości mogących prowadzić do naliczenia należnych opłat planistycznych,
    • rzetelną udokumentowaną ocenę wpływających aktów notarialnych pod kątem występowania przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej,

tak aby jednoznacznie wynikało kto, w jakim czasie, jakich czynności weryfikacyjnych dokonał oraz jaka została podjęta ostateczna decyzja w zakresie konkretnego aktu notarialnego.

14. Ustalanie opłat planistycznych bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego.

15. Przygotowywanie i przedstawianie na sesji Rady Miasta Szczecin informacji, o której mowa w art. 37 ust. 8 u.p.z.p.