Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2014 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin w grudniu 2014 r. przeprowadził kontrolę w Towarzystwie Budownictwa Społecznego Prawobrzeże Sp. z o.o. (zw. dalej TBS „Prawobrzeże” lub TBSP) w zakresie udzielania zamówień publicznych dotyczących sprzątania siedziby spółki w latach 2011-2014, zakupu sprzętu biurowego (kserokopiarek, komputerów, drukarek i peryferii) w latach 2011-2014, sprzątania zasobów (zarządzanych wspólnot). Opis stanu faktycznego wraz z oceną kontrolowanej działalności, zostały ujęte w sprawozdaniu
z kontroli z dnia 15 stycznia 2015 r.

I. Udzielanie zamówień publicznych dotyczących sprzątania siedziby Spółki w latach 2011-2014

Sprzątaniem pomieszczeń biurowych Towarzystwa Budownictwa  Społecznego „Prawobrzeże” Sp. z o.o. przy ulicy Batalionów Chłopskich 61 B zajmował się Zakład Działalności Gospodarczej Międzyzakładowego NZSS Pracowników Gospodarki Mieszkaniowej na podstawie umowy nr 2/98 zawartej w dniu 1 lipca 1998 r. Zgodnie z opinią ówczesnego Kierownika ds. Zamówień Publicznych Urzędu Miejskiego, Spółka dokonując wydatków ze środków własnych nie była zobowiązana do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Usługa utrzymania czystości budynków biurowych przy ulicy Batalionów Chłopskich realizowana była do 30.09.2013 r. W związku z przeprowadzką TBSP do nowo wybudowanej siedziby przy ulicy Winogronowej 11 F w Szczecinie, Spółka we wrześniu 2013 r. wszczęła postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę. Do złożenia ofert zaproszono 5 wykonawców, z których 4 złożyło oferty cenowe. Jako najkorzystniejszą wybrano ofertę Firmy Usługowej ROMUS na kwotę 401.718 zł brutto. W dniu 14.10.2013 r. zawarto z powyższym wykonawcą umowę nr 15/13 na wykonywanie usługi utrzymania czystości i należytego stanu sanitarnego siedziby TBSP na okres od dnia 14.10.2013 r. do 30.09.2016 r.

W wyniku kontroli stwierdzono, że 3 spośród 5 wykonawców zaproszonych do złożenia ofert nie świadczy usług utrzymania czystości w ramach prowadzonej przez nich działalności. TBSP skierował zapytanie o cenę m.in. do.:

-  Przedsiębiorstwa Usług Agrotechnicznych „AGROSERWIS”,

-  GREEN SERWIS Uługi Ogrodunicze,

- Marka M. z Goleniowa (prowadzącego działalność gospodarczą).

Ustalano, że Przedsiębiorstwo Usług Agrotechnicznych „AGROSERWIS” zajmuje się wyłącznie kompleksową pielęgnacją zieleni i oferuje usługi: pielęgnacji drzew ozdobnych, wycinki drzew trudnodostępnych, podcinki gałęzi, cięć sanitarnych i korekcyjnych drzew, projektowania i aranżacji ogrodów przydomowych, zakładania i regeneracji trawników, koszenia trawy, cięć pielęgnacyjnych i odmładzających krzewów ozdobnych, prac leśnych oraz robót agrotechnicznych, doradztwa, ekspertyz i projektów w zakresie pielęgnacji drzew, inwentaryzacji zielenioraz zwalczania szrotowiaczka atakującego kasztanowce.

Firma Green-Serwis z kolei specjalizuje się w urządzaniu i kompleksowej pielęgnacji terenów zieleni. Green-Serwis oferuje: całoroczną pielęgnację ogrodu (koszenie trawy, wertykulację trawnika, przycinanie i formowanie żywopłotów i drzew, nawożenie roślin i ochronę chemiczną), projektowaniei urządzanie ogrodu(zakładanie trawników, nasadzenia drzew i krzewów, budowa oczek wodnych, budowa systemów automatycznego nawadniania i instalacji oświetleniowej ogrodu), budowę obiektów architektury ogrodowej(wiaty, pergole, ogrodzenia z siatki, ścieżki i schody z kostki granitowej, polbruku), pielęgnację i wycinanie drzew (cięcia w koronach metodą alpinistyczną, zrębkowanie gałęzi) oraz inne usługi jak odkomarzanie, opieka nad grobami, wywóz odpadów organicznych (trawy, gałęzi).

Zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Pan Marek M. z Goleniowa prowadzi działalność gospodarczą m.in. z zakresu robót budowlanych, transportu lądowego pasażerskiego i doradztwa technicznego.

Zaproszenie do złożenia ofert wykonawców nieprowadzących działalności z zakresu utrzymania czystości budynków stanowi naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy Pzp, według którego zamawiający wszczyna postępowanie w trybie zapytania o cenę, zapraszając do składania ofert taką liczbę wykonawców świadczących w ramach prowadzonej przez nich działalności dostawy lub usługi będące przedmiotem zamówienia, która zapewnia konkurencję oraz wybór najkorzystniejszej oferty, nie mniej niż 5.

Stwierdzono ponadto, że Spółka nie dokonała opisu przedmiotu zamówienia w sposób wyczerpujący. W Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia określono jedynie czynności związane z utrzymaniem czystości i częstotliwość ich wykonywania np. odkurzanie wykładzin dywanowych (codziennie), mycie wykładzin PCV (codziennie), mycie wszystkich urządzeń sanitarnych  (codziennie), mycie drzwi (raz w tygodniu) itp. Dla poszczególnych czynności nie określono jednak jednostek miar i nie wskazano ich wielkości (powierzchni w m², liczby przedmiotów podlegających czyszczeniu w szt.). Opis przedmiotu zamówienia powinien zostać tak sporządzony przez Spółkę, aby wykonawca składający ofertę miał możliwość przygotowania tej oferty
z uwzględnieniem wszystkich czynników, które mają wpływ na dokonanie wyceny przedmiotu zamówienia. Powyższe  było niezgodne z art. 29 ust. 1 ustawy Pzp, według którego przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

W trakcie przeprowadzania kontroli przekazano pracownikom WKiAW notatkę Kierownika Działu Eksploatacji, w której zawarto informację o udostępnieniu wykonawcom w dniu 25 września 2013 r. dokumentacji obiektu do wglądu oraz umożliwieniu im dokonania wizji lokalnej nowego budynku siedziby Spółki, w związku z prowadzonym postępowaniem na usługę sprzątania siedziby TBSP.

II. Zakup sprzętu biurowego (kserokopiarki, komputery, drukarki peryferia) w latach 2011-2014

W latach 2011-2014 Spółka nabyła sprzęt komputerowy, urządzenia peryferyjne, oprogramowanie i sprzęt biurowy za kwotę 181.363,04 zł. Spośród 32 udzielonych zamówień dotyczących zakupu powyższego sprzętu, 28 dotyczyło nabycia sprzętu w firmie Net System na łączna kwotę 151.179,10 zł. Z powyższą firmą ponadto obowiązywała TBSP umowa nr NS/11/99 z dnia 01.10.1999 r. dotycząca m.in.: obsługi serwisowej sprzętu komputerowego i systemu sieciowego, konfiguracji serwera sieciowego, przyłączenia użytkowników, administrowanie kontami, archiwizacji danych, usuwania awarii, doradztwa merytorycznego w zakresie rozwoju systemu komputerowego.

Zakupu sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem, urządzeń peryferyjnych oraz sprzętu biurowego dokonywano z pominięciem § 4 ust. 2 Regulaminu w sprawie udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej równowartości kwoty 14.000 euro w TBSP  będącego załącznikiem do Zarządzenia Nr 13/2007 Prezesa Towarzystwa Budownictwa Społecznego „Prawobrzeże" Sp. z o.o. z dnia 20.12.2007 r.(ze zm.), według którego zakupu dostaw i usług dokonuje się zgodnie z przestrzeganiem zasad: celowości, legalności,
i gospodarności, po rozeznaniu rynku. W złożonych wyjaśnieniach w sprawie zakupu powyższego sprzętu Prezes TBSP poinformował, że zamówienia były udzielane zgodnie z § 8  Regulaminu, według którego w razie zaistnienia awarii lub wystąpienia innej przyczyny, w szczególności zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, powodującej konieczność niezwłocznego udzielenia zamówienia, można odstąpić od stosowania postanowień określonych w § 4 Regulaminu. W ocenie kontrolujących przy zakupie zestawów komputerowych, drukarek, urządzeń wielofunkcyjnych, niszczarek oraz oprogramowania nie zachodziła zawsze konieczność niezwłocznego udzielenia zamówienia, zwłaszcza że część sprzętu była ujęta w planach zamówień publicznych, w których ustalane były zapotrzebowania Spółki na  przyszłe dostawy i usługi.

III. Udzielanie zamówień publicznych dotyczących sprzątania zasobów (Spółki, wspólnot).

Wykonywaniem usług polegających na ciągłym utrzymaniu czystości w budynkach mieszkalnych i na terenach przyległych w rejonie administrowanym przez TBS Prawobrzeże, w tym deratyzacja oraz dzierżawa pojemników na piasek w okresie zimowym zajmowała się Firma Usługowa „ROMUS”. Z powyższym wykonawcą Spółka zawarła umowę nr 11/11 z dnia 01.07.2011  r. na kwotę 3.947.535,93 zł brutto, która obowiązywała od 01.07.2011 r. do 30.06.2014 r., a następnie zawarła kolejną umowę nr 12/14 z dnia 01.07.2014 r. na okres od 01.07.2014 r. do 30.06.2017 r. na kwotę 4.858.280,82 zł brutto. Umowy zostały zawarte w wyniku przeprowadzonych przez TBS postępowań o udzielenie zamówień publicznych  w trybie przetargu ograniczonego.

Dnia 31.03.2011 r. Dyrektor ds. Eksploatacyjno – Technicznych wystąpił z wnioskiem o uruchomienie procedury zamówienia publicznego o wartości przekraczającej kwotę 14.000 euro. Ogłoszenie o zamówieniu zostało przekazane Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich w dniu 08.04.2011 r. oraz zamieszczone w siedzibie TBS i ukazało się na stronie internetowej Spółki. Wniosek o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym został złożony przez jednego wykonawcę - Firmę Usługową „ROMUS”, którą zaproszono do złożenia oferty, a następnie udzielono jej zamówienia.

Kolejne postępowanie w 2014 r. zostało również wszczęte na wniosek  Dyrektora ds. Eksploatacyjno – Technicznych z dnia 10.04.2014 r. Ogłoszenie o zamówieniu ukazało się w dniu 16.05.2014 r., wniosek o dopuszczenie do udziału w przetargu został złożony tylko przez Firmę Usługową  „ROMUS”, którą zaproszono do złożenia oferty i zawarto z nią umowę.

Postępowania o udzielenie zamówień publicznych dotyczące „Utrzymania czystości w budynkach mieszkalnych i na terenach przyległych w rejonie administrowanym przez TBS Prawobrzeże” były przeprowadzone przez Spółkę w roku 2014 (nr 1/PO/14), 2011 (nr 1/PO/11) jak również w roku 2008 (nr 6/P/08) w trybie przetargu ograniczonego. W powyższych postępowaniach brał udział zawsze tylko jeden ten sam wykonawca (Firma Usługowa „ROMUS”).W ocenie kontrolujących, pomimo iż tryb ograniczony jest podstawowym trybem udzielania zamówień publicznych, to w przypadku kiedy tylko jeden wykonawca złoży wniosek o dopuszczenie do udziału w przetargu i będzie posiadał wiedzę że jest jedynym wykonawcą, to złoży znacznie gorszą dla zamawiającego ofertę cenową

W wyniku kontroli stwierdzono również, że w postępowaniu w 2014 r. Spółka wyznaczyła krótszy termin na złożenie wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym powołując się na pilną potrzebę udzielenia zamówienia. Zgodnie z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym nie może być krótszy niż 30 dni - od dnia przekazania ogłoszenia
o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej. Natomiast wedługart. 49 ust. 3 pkt. 1 ustawy Pzp jeżeli zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia, zamawiający może wyznaczyć krótszy termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym, jednak nie krótszy niż 10 dni - od dnia przekazania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej. Zamawiający w tym przypadku musiałby jednak udowodnić, iż pilna potrzeba udzielenia zamówienia nie wynika z przyczyn leżących po jego stronie. Obowiązkiem zamawiającego jest również wykazanie, iż przy zachowaniu należytej staranności nie mógł wcześniej przewidzieć określonej sytuacji. Ogłoszenie o zamówieniu zostało przez Spółkę przekazane Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich w dniu 14.05.2014 r. termin na złożenie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został wyznaczony już na dzień 26.05.2014 r. (tj. 12 dni). TBSP posiadał wiedzę o okresie świadczenia usług sprzątania do dnia 30.06.2014 r. już od momentu zawarcia umowy nr 11/11 w dniu 01.07.2011 r. Wyznaczenie krótszego terminu na złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w przetargu spowodowało, że wykonawcy zainteresowani udziałem w przetargu mieli mniej czasu na zapoznanie się z ogłoszeniem o zamówieniu i złożeniem kompletnego wniosku, co może z kolei mieć wpływ na liczbę wykonawców przystępujących do przetargu.

Ustalono również, że w postępowaniach nr 1/PO/14 oraz 1/PO/11 Spółka wyznaczyła krótszy termin na złożenie ofert, który można zastosować, zgodnie z art. 52 ust. 4 ustawy Pzp, jedynie jeżeli zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia. W postępowaniu w 2011 r. Spółka wyznaczyła 34 – dniowy termin na złożenie ofert, a w postępowaniu w 2014 r. termin - 21 dniowy, natomiast zgodnie z art. 52 ust. 2 jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, termin składania ofert nie może być krótszy niż 40 dni od dnia przekazania zaproszenia do składania ofert.

W wyniku kontroli stwierdzono również, że w ogłoszeniu o zamówieniu w 2014 r. Spółka wymagała od wykonawców wykazania dysponowania sprzętem co najmniej 300 pojemników na piasek i mieszankę piaskowo-solną, natomiast przedmiot zamówienia określony w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia obejmował dzierżawę pojemników na piach jedynie w ilości 262 szt. W postępowaniu tym w celu dopuszczenia wykonawców do udziału w przetargu Zamawiający wymagał również ubezpieczenia wykonawcy od odpowiedzialności cywilnej na kwotę 900.000 zł. Zgodnie zaś z zawartą umową wykonawca zobowiązany był do ubezpieczenia się od odpowiedzialności cywilnej jedynie na kwotę 500.000 zł. W przeprowadzonym natomiast przetargu w 2011 r., TBSP wymagał od wykonawców dysponowania sprzętem co najmniej 300 pojemników na piasek i mieszankę piaskowo-solną, natomiast przedmiot zamówienia obejmował dzierżawę pojemników na piach wraz z uzupełnianiem mieszanką tylko w ilości 255 szt.  Zadania stawiane przez Spółkę powinny być adekwatne do wielkości zamówienia,
a wymaganie wygórowanych warunków udziału w postępowaniu jest sprzeczne z zasadami uczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy Pzp, opis sposobu dokonania oceny spełniania warunków powinien być związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do przedmiotu zamówienia.

Poza ww. nieprawidłowościami stwierdzono również uchybienia formalne nie mające wpływu na wynik postępowania. W protokole postępowania w trybie przetargu ograniczonego (nr 1/PO/14)błędnie wskazano datę otwarcia ofert tj. 14.06.2011 r. podczas gdy otwarcie odbyło się w dniu 17.06.2014 r. W zaproszeniu do składania ofert poinformowano, że wykonawca otrzymał 22 pkt, a w protokole wpisano 18 pkt. W Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia błędnie wskazano tryb przetargu nieograniczonego zamiast ograniczonego. W ogłoszeniu
o udzieleniu zamówienia (1/PO/11) błędnie wpisano wartość udzielonego zamówienia tj. 3.756.936,95 zł netto, a prawidłowo powinna zostać wskazana kwota 3.482.854,44 zł netto.

IV.  Uwagi i zalecenia

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i uchybieniami Prezydent Miasta zalecił Prezesowi TBSP:

1. kierowanie zaproszeń do składania ofert w trybie zapytania o cenę jedynie do wykonawców prowadzących działalność w tej samej  branży, która dotyczy przedmiotu zamówienia,
2. opisywanie przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty,
3. udzielanie zamówień, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro, po uprzednim przeprowadzeniu analizy rynku (wraz z udokumentowaniem faktu jej dokonania),
4. żądanie od wykonawców spełniania warunków adekwatnych do wielkości przedmiotu zamówienia,
5. wyznaczanie skróconych terminów na złożenie wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym oraz krótszych terminów na złożenie ofert tylko w przypadkach pilnej potrzeby udzielenia zamówienia, której nie można było wcześniej przewidzieć.