Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2016 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie 13.04.2016 r. - 20.05.2016 r. przeprowadził kontrolę w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych (zw. dalej ZBiLK) przy ul. Mariackiej 25 w zakresie działań windykacyjnych wobec najemców oraz innych dłużników z tytułu należności dotyczących lokali mieszkalnych. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21.06.2016 r.

 I.Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli w zakresie działań windykacyjnych wobec najemców oraz innych dłużników z tytułu należności dotyczących lokali mieszkalnych, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia polegające w szczególności na:

•  niepodejmowaniu działań windykacyjnych, lub podejmowania ich z opóźnieniem (15. przypadków),
•  kierowaniu na drogę postępowania sądowego należności przedawnionych ( 2. przypadki),
• nieprzestrzeganiu zapisów obowiązujących w jednostce instrukcji windykacyjnych, w szczególności w zakresie terminu przygotowania kompletu dokumentów na potrzeby postępowania sądowego, co najmniej na 3 miesiące przed upływem terminu przedawnienia najstarszego roszczenia,
• zaewidencjonowaniu na kontach dłużników nieprawidłowych stanów zadłużenia na dzień 31.12.2015 r.,
• stosowaniu niejednolitych zasad dotyczących prowadzenia teczek poszczególnych dłużników, m.in. w zakresie ich zawartości i sposobu prowadzenia oraz braku procedur regulujących sposób prowadzenia ww. dokumentacji,
• niejednolitym sposobie postępowania z wezwaniami do zapłaty w zakresie ich przechowywania i archiwizacji.

W opinii kontrolujących, ww. nieprawidłowości w większości przypadków były wynikiem nieprzejrzystego sposobu ewidencjonowania zadłużeń na kontach dłużników (kwotami zbiorczymi), które obecnie są korygowane, m.in. w toku ich rozksięgowywania, a także niewystarczającego monitorowania długów w latach poprzednich. Na powyższe miała również wpływ ilość dłużników podlegających analizie (14955 pozycji dotyczących mieszkań komunalnych), z czego część pozycji o znikomej wartości nie została objęta umorzeniem z uwagi na wprowadzone zmiany przepisów prawa miejscowego.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości ani uchybień w prowadzeniu postępowania windykacyjnego i procedurach obowiązujących w tym zakresie.

Zadania z zakresu regulacji stanów prawnych lokali mieszkalnych oraz windykacji zasobów mieszkalnych realizowane były w jednostce przez Dział Windykacji i Regulacji Stanów Prawnych Zasobów Mieszkalnych (zw. dalej DWRM).

II.Oceny cząstkowe

1. Regulacje prawne dotyczące postępowania windykacyjnego

Zarządzeniem Dyrektora ZBILK nr 41 z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia Instrukcji Windykacji w ZBiLK wprowadzono do stosowania Instrukcję windykacji w ZBiLK w Szczecinie (zw. dalej instrukcją z 2014 r.). Od dnia 7 kwietnia 2015 r. do dnia zakończenia kontroli w jednostce obowiązywała natomiast Instrukcja windykacji w ZBiLK w Szczecinie (zw. dalej instrukcją), stanowiąca załącznik nr 1 do zarządzenia Dyrektora ZBiLK nr 16/2015 z w sprawie ustalenia Instrukcji Windykacji w ZBiLK.

W kontrolowanym okresie obowiązywała uchwała Rady Miasta Szczecin nr IX/158/11 z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Miasto Szczecin lub podległym jej jednostkom organizacyjnym, wskazania organu i osób do tego uprawnionych oraz warunkach dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (zw. dalej uchwałą w sprawie ulg).

W dniu 15 grudnia 2015 r. Rada Miasta Szczecin uchwaliła uchwałę nr XIV/341/15 w sprawie określenia szczegółowych zasad sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Miasto Szczecin lub podległym jej jednostkom organizacyjnym, wskazania organu i osób do tego uprawnionych oraz warunkach dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (zw. dalej uchwałą w sprawie ulg od 2016 r.). Ww. uchwała została ogłoszona w dniu 24 grudnia 2015 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W dniu 2 stycznia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasto Szczecin – ZBiLK a Kancelarią Radców Prawnych zawarta została umowa nr 7/ZBiLK/2014 na świadczenie usług prawnych dla ZBiLK w zakresie windykacji. Umowa została zawarta na okres od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2017r. Dyrektor posiadał pełnomocnictwa do zawarcia umów na świadczenie usług prawniczych dla ZBiLK, których realizacja w roku budżetowym 2014 i w latach następnych, tj. 2015 – 2017 jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczały poza rok budżetowy.

W dniu 8 stycznia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasto Szczecin – ZBiLK a Kancelaria Radców Prawnych zawarta została umowa nr 11/ZBiLK/2014 na świadczenie usług prawnych w zakresie windykacji na okres od dnia 8 stycznia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r.

W opinii kontrolujących, proces postępowania dotyczący ponownego kierowania sprawy na drogę postępowania sądowego w przypadku powstania nowych zaległości dotyczących komunalnych lokali mieszkalnych został opisany w procedurach windykacyjnych ZBiLK w sposób mniej rygorystyczny niż w odniesieniu do zaległości dotyczących lokali mieszkalnych wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez ZBILK. W pkt 18 ust. 1 instrukcji windykacyjnej dotyczącym postępowania z zaległościami dotyczącymi lokali mieszkalnych wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez ZBILK wskazano, że w przypadku, gdy w stosunku do właściciela lokalu (dłużnika), za zaległości została skierowana sprawa na drogę postępowania sądowego, a powstały nowe zaległości, po upływie 6 miesięcy pracownik windykacji tzw. II poziomu ma obowiązek w imieniu wspólnoty wysłać listem poleconym, za potwierdzeniem odbioru wezwanie przesądowe do zapłaty z określeniem 7-dniowego terminu płatności. Proces ww. postępowania dotyczący nowych zaległości z tytułu komunalnych lokali mieszkalnych został opisany w procedurze jedynie poprzez zapis o treści: „Celem uniknięcia przedawnienia roszczeń, w przypadku istnienia zaległości z tytułu czynszu, odszkodowania lub innych opłat, pracownik windykacji ma obowiązek przygotować komplet dokumentów na potrzeby postępowania sądowego co najmniej na 3 miesiące przed upływem terminu przedawnienia najstarszego roszczenia (sprawa o zapłatę zaległości z tytułu umownego korzystania z lokalu powinna zostać wszczęta po rozwiązaniu umowy najmu, chyba że zaległości umowne przekraczają należność z tytułu czynszu i innych opłat związanych z korzystaniem z lokalu za okres 33 miesięcy).” W ocenie kontroli, uregulowanie sposobu dochodzenia nowych należności w sposób mniej rygorystyczny w odniesieniu do lokali komunalnych niż lokali należących do wspólnot mieszkaniowych jest niepożądane z punktu widzenia interesów finansowych Gminy Miasto Szczecin.

Ustalono ponadto, że treści wzorów stanowiących załączniki do obowiązującej w jednostce instrukcji windykacyjnej nie zostały do dnia zakończenia kontroli zaktualizowane w związku z wejściem w życie uchwały w sprawie ulg od 2016 r.

Stwierdzono ponadto 2. przypadki zastosowania w instrukcji windykacyjnej z 2015 r. niewłaściwych odesłań (omyłki pisarskie).

Kontrola wykazała, że w pozostałym zakresie zapisy obowiązujących w jednostce instrukcji windykacyjnych i zawartych umów w wystarczającym stopniu zabezpieczały interesy finansowe Gminy Miasto Szczecin, m.in. poprzez:

• jednoznaczne określenie poszczególnych czynności jakie należy wykonać w procesie postępowania windykacyjnego oraz sposobu ich dokumentowania, w tym także udzielania ulg,
• jednoznaczne określenie zasad współpracy z kancelariami prawnymi w zakresie kierowania spraw na drogę postępowania sądowego i egzekucyjnego,
• objęcie czynnościami windykacyjnymi należności głównej oraz kosztów ubocznych,
• organizację działalności windykacyjnej, w tym podział kompetencji dla tzw. I i II stopnia windykacji.

W piśmie przekazanym w dniu 11.09.2015 r. do wydziału nadzorującego, ZBiLK przedstawił swoje propozycje do projektu uchwały w sprawie ulg, która weszła w życie od 2016 r., w tym m.in. zakwestionował zapisy dotyczące ograniczeń związanych z zakazem umarzania zawartego w długu podatku VAT. Zapisy takie zawarte jednak zostały w § 7 uchwały w sprawie ulg od 2016 r. Pismem z dnia 19.01.2016 r. (pismo znak ZBiLK. DWRM. 2162.007.2016IJM) dyrektor wystąpił do Dyrektora Wydziału Księgowości UM Szczecin m.in. o skreślenie § 7 uchwały, podając jednocześnie m.in. argumenty wymienione w pkt 2.4 wystąpienia. Do dnia zakończenia kontroli ww. kwestia nie została rozwiązana.

 2. Prowadzenie postępowania windykacyjnego

Wg zestawienia dłużników, udostępnionego kontrolującym w formie zrzutu do Excela, łączne zadłużenie z tytułu mieszkań komunalnych na dzień 31.12.2015 r. wyniosło 161.855.472,54 zł, a zbiór dłużników zawierał 14 955 pozycji. Kontrolą objęto 50 pozycji, co stanowiło 0,3 % populacji z zadłużeniem na kwotę ogółem 627.262,67 zł, tj. 0,4 % ww. zadłużenia z tytułu mieszkań komunalnych (wraz z nadpłatami).

Dokumentacja zadłużeń prowadzona była w teczkach dotyczących poszczególnych dłużników i kolejnych spraw związanych z tymi dłużnikami. Do jednego dłużnika prowadzono najczęściej kilka teczek (średnio 3 teczki), a opis zawarty na teczkach zawierał najczęściej imię i nazwisko dłużnika oraz adres lokalu, a także nr sprawy. W kilku przypadkach, dokumentacja podzielona była w teczkach przekładkami, dotyczącymi kolejnych spraw.

2.1 Wszczynanie postępowania windykacyjnego

W toku kontroli stwierdzono przypadki nieprowadzenia postępowania windykacyjnego, pomimo zadłużenia oraz wbrew zapisom obowiązujących w ZBiLK procedur windykacyjnych. Powyższe dotyczyło niżej wymienionych 15. z 50. indeksów poddanych kontroli:

1. W odniesieniu do pozycji nr 24/2335 protokołu kontroli, pomimo zgonu dłużnika, który nastąpił w dniu 24.05.2006 r. nie prowadzono postępowania windykacyjnego i dopiero w trakcie kontroli został sporządzony wniosek o dokonanie kompensaty zadłużenia na lokalu 08126055 w wysokości 38,71zł z nadpłatą na lokalu 0332376 w wysokości 92,69 zł.
2. Wodniesieniu do pozycji nr 4/349 protokołu kontroli, od2005 r. nie wezwano dłużnika do uregulowania należności w wysokości 10,74 zł ani nie podjęto działań zmierzających do jej umorzenia.
3. W odniesieniu do pozycji nr 7/692protokołu kontroli, wezwanie do zapłaty zostało wysłane dopiero dnia 16.02.2016 r., podczas gdy lokal został zdany przez dłużnika w dniu 11.02.2003 r., a zadłużenie w wysokości 16,93 zł powstało w 2004 r. tj. w czasie zarządzania przez zewnętrznych zarządców i dotyczyło rozliczenia mediów za 2003 r.
4. W odniesieniu do pozycji nr 23/2222 protokołu kontroli, od dnia 17 kwietnia 2013 r. nie prowadzono żadnych czynności windykacyjnych do kwoty 688,07 zł.
5. W odniesieniu do pozycji nr 36/2948 protokołu kontroli na kwotę 244 zł, po umorzeniu, które miało miejsce w 2013 r. nie podejmowano kolejnych czynności mających na celu umorzenie lub wyegzekwowanie od następców prawnych dłużnika kolejnych zaległości.
6. W odniesieniu do pozycjinr 53/5283 protokołu kontroli na kwotę 236,59 zł, od momentu powstania zaległości, tj. od 2004 r. nie prowadzono żadnych czynności windykacyjnych.
7. W odniesieniu do pozycji nr 58/5734 protokołu kontroli na kwotę 173,20 zł, od momentu powstania zaległości, tj. 08.02.2006 r., nie prowadzono żadnych czynności windykacyjnych.
8. W odniesieniu do pozycji nr 40/3938 protokołu kontroli na kwotę 19.047,09 zł nie prowadzono od 2013 r. postępowania windykacyjnego. Przyczyną powyższego była wg wyjaśnień kierownika DWRM śmierć dłużnika, która nastąpiła 02.09.2013 r., co spowodowało umorzenie postępowania egzekucyjnego w dniu 24.03.2014 r. na wniosek wierzyciela.

9. W odniesieniu do pozycji nr 45/4417 protokołu kontroli, od 2004 r. nie prowadzono czynności windykacyjnych, pomimo łącznego zadłużenia na dwóch indeksach w wysokości 4.542,66 zł. Powyższe doprowadziło do upływu terminu przedawnienia tych roszczeń.

10. W odniesieniu do pozycji nr 10/921 protokołu kontroli, od maja 2015 r., po przekazaniu informacji o braku zgody na umorzenie kwoty ogółem 43.853,99 zł, nie prowadzono wobec dłużnika żadnych czynności windykacyjnych.

11. W odniesieniu do pozycji nr 17/16120 protokołu kontroli, po wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w 2012 r. nie były podejmowane działania windykacyjne w odniesieniu do długu na kwotę 28.306,01 zł.

12. W odniesieniu do pozycji nr 47/4625 protokołu kontroli, po wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w 2001r. nie były podejmowane działania windykacyjne w odniesieniu do długu na kwotę 622,65 zł.

13. W odniesieniu do pozycji nr 58/5734 protokołu kontroli, w wyniku niedopatrzenia, od 2006 r. do dnia kontroli nie podjęto żadnych działań windykacyjnych w odniesieniu do zaległości w kwocie 173,20 zł.

14. W odniesieniu do pozycji nr 100/9922 protokołu kontroli, nie podjęto żadnych działań windykacyjnych dotyczących zadłużenia z tytułu bezumownego korzystania z lokalu za okres od 01.12.2014 r. (wystosowanie wezwań do zapłaty) w łącznej kwocie 5.921,03 zł oraz działań mających na celu opróżnienie lokalu.

15. W odniesieniu do pozycji nr 116/11510 protokołu kontroli na kwotę 1.221,36 zł, od września 2015 r. do lutego 2016 r. nie podejmowano czynności windykacyjnych pomimo faktu, że zaległość powstała w sierpniu 2015 r. i systematycznie rosła aż do lutego 2016 r.

Kontrola wykazała ponadto następujące przypadki, w których w opinii kontrolujących, postępowania wszczynane były ze zbyt dużą opieszałością:

1. W odniesieniu do pozycji nr 1/18 protokołu kontroli, z otrzymanej dokumentacji nie wynikało, jakie działania podjęto, aby wyegzekwować należności za okres: marzec – wrzesień 2015 r. (zaległość w kwocie 30.636,74 zł na dzień 31.12.2015 r.).
2. W odniesieniu do pozycji nr 37/3655 protokołu kontroli, ponowne wszczęcie egzekucji komorniczej z nakazu III Nc 1634/11 miało miejsce w lipcu 2013 r. tj. 2,5 roku po wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w dniu 30 grudnia 2010 r. (zaległość w kwocie 24.500,72zł na dzień 31.12.2015 r.).
3. W odniesieniu do pozycji nr 100/9922 protokołu kontroli, e-mail do kancelarii świadczącej obsługę prawną w przedmiocie wszczęcia egzekucji z nakazu zapłaty sygn. I Nc 2769/14 z dnia 17 stycznia 2015 r. opatrzonego klauzulą wykonalności w dniu 31 lipca 2015 r. oraz wyroku sygn. II C 1608/14 z dnia 30 marca 2015 r. skierowano dopiero 27 kwietnia 2016 r. (zaległość w kwocie 5.921,03 zł na dzień 31.12.2015 r.).
4. W odniesieniu do pozycji nr 131/13028 protokołu kontroli, dopiero 16.03.2016r. sporządzono wniosek o wszczęcie procedury sądowej o opróżnienie i wydanie lokalu, podczas gdy okres wypowiedzenia umowy najmu skończył się 31.07.2015 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że roszczenia o zapłatę czynszu, jak i o zapłatę odsetek są roszczeniami okresowymi w rozumieniu art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny(zw. dalej KC), a co za tym idzie, przedawniają się z upływem lat trzech od dnia wymagalności roszczenia. Upływ terminu przedawnienia powoduje, że roszczenie ulega przekształceniu w tzw. zobowiązanie naturalne, a dłużnik może uchylić się od jego spełnienia. Z uwagi na powyższe, w opinii kontrolujących należałoby wyeliminować w ZBiLK przypadki nieprowadzenia postępowania windykacyjnego, oraz dochodzenia roszczeń już przedawnionych.

2.2. Wezwania do zapłaty

Wg praktyki stosowanej w ZBiLK, wezwania do zapłaty nie były wystawiane i przekazywane dłużnikom w sytuacji, gdy prowadzone były jakiekolwiek rozmowy, ustalenia czy wizje lokalne. Powyższa praktyka nie wypełniała zapisów procedur windykacyjnych obowiązujących w ZBiLK. Wg pkt 9.1. instrukcji z 2014 r. w przypadku, gdy zaległość dłużnika przekroczy wymiar jednomiesięcznego obciążenia należy wezwać dłużnika i wyznaczyć 14 – dniowy termin zapłaty, w ciągu 10 dni od daty upływu terminu płatności. W pkt 9.2. wskazano, że w przypadku, gdy zaległość dłużnika przekroczy wymiar trzymiesięcznego obciążenia należy wezwać dłużnika do zapłaty w ciągu 10 dni od upływu terminu płatności za trzeci miesiąc, a wezwanie do zapłaty II należy wysłać listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W podobny sposób uregulowana została kwestia wezwań do zapłaty w instrukcji windykacyjnej z 2015 r. Wg kontrolujących, zapisy obowiązujących w jednostce procedur windykacyjnych nie zwalniały w powyższych sytuacjach ze sporządzenia i wysłania wezwań do zapłaty.

Kontrola wykazała, że w 2. przypadkach wysłano do dłużników wezwania do zapłaty, w których nie zostały uwzględnione należne odsetki za opóźnienie i których wartość przekraczała kwotę dochodzonej należności głównej. Powyższe dotyczyło: pozycji nr 4/349 protokołu kontroli w odniesieniu do której należność główna powstała w 2004 wynosiła 10,45 zł, a w dniu 31.01.2014 r. skierowano do dłużnika wezwanie do zapłaty na łączną kwotę 12 zł (w tym należność główna: 10,45 zł zł i koszty upomnień: 1,55 zł) oraz pozycji nr 7/692 protokołu kontroli, w odniesieniu do której należność główna powstała w 2004 r. wynosiła 16,93 zł, a w dniu 16.02.2016 r. skierowano do dłużnika wezwanie do zapłaty na łączną kwotę 18,93 zł (w tym należność główna: 16,93 zł i koszty upomnień: 2 zł). Wskazać w tym miejscu należy, że wg art. 481 § 1 KC, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Na obowiązek naliczania odsetek i wzywania dłużnika do zapłaty nie tylko należności głównej, ale również należności ubocznych wskazywały ponadto zapisy pkt 9.2 instrukcji windykacyjnej z 2014 r. oraz pkt. 8.2 instrukcji windykacyjnej z 2015 r.

W toku kontroli ustalono, że w ZBiLK nie była stosowana jednolita praktyka przechowywania wezwań do zapłaty, których część znajdowała się w teczkach dłużników, a część w odrębnych segregatorach. Stwierdzono, że w 5. przypadkach przekazane przez pracowników ZBiLK teczki z dokumentacją nie zawierały wezwań do zapłaty, wymienionych w przedstawionych wydrukach historii windykacji (pozycje protokołu kontroli nr: 4/349, 23/2222, 48/4780, 54/5324 i 120/11933). Pomimo zwrócenia się przez kontrolujących o przedstawienie do wglądu wezwań do zapłaty dotyczących wszystkich dłużników poddanych kontroli, przedstawiono jedynie 1. z 5. wezwań, o których mowa powyżej (pozycja nr 120/11933 protokołu kontroli) oraz kolejne 2. wezwania odnoszące się do pozycji nr 52/5175 protokołu kontroli, a także wezwanie przekazane już wcześniej z teczką dłużnika (pozycja nr 7/692 protokołu kontroli).W trakcie kontroli nie wyjaśniono, czy ww. wezwania zostały zniszczone czy też zaginęły. Wg wyjaśnień kierownika DWRM wezwania, które spełniły swoją rolę (dłużnik spłacił zaległość) były archiwizowane, a następnie niszczone. W opinii kontrolujących, niszczenie ww. wezwań następowało wbrew zapisom obowiązującej w ZBiLK instrukcji kancelaryjnej wprowadzonej zarządzeniem nr 63/2013 r. Dyrektora ZBiLK. Wezwania do zapłaty stanowiły dokumentację mającą krótkotrwałe znaczenie praktyczne, (dłużnik spłacił zaległość) i wg zapisów § 29 ust 1 pkt 2 lit. b ww. instrukcji, dokumentacji takiej należało nadać symbol „Bc”, a zniszczenie winno być przeprowadzone za zgodą osoby sprawującej pieczę nad składnicą akt oraz zgodą miejscowo właściwego archiwum państwowego. Wg wyjaśnień kierownika DWRM, ZBiLK nie posiadał zgody na zniszczenie ww. dokumentacji.

2.3. Dochodzenie przedawnionych należności

W 2. z 50. przypadków (pozycja nr 54/5324 protokołu kontroli – zaległość na dzień 31.12. 2015 r. w kwocie 6.113,57 zł i pozycja nr 48/4780 protokołu kontroli - zaległość na dzień 31.12.2015 r. w kwocie 3.835,47), sprawy kierowane na drogę postępowania sądowego dotyczyły należności częściowo przedawnionych.

W 4. kolejnych przypadkach z 50. nie dochowano terminu określonego w pkt.11.7 instrukcji windykacyjnej z 2014 r. oraz pkt 10.7 instrukcji windykacyjnej z 2015 r. wg których celem uniknięcia przedawnienia roszczeń, w przypadku zaistnienia zaległości pracownik windykacji ma obowiązek przygotować komplet dokumentów na potrzeby postępowania sądowego co najmniej na 3 miesiące przed upływem terminu przedawnienia najstarszego roszczenia. Powyższe dotyczyło następujących pozycji protokołu kontroli: nr 1/18 – zaległość na dzień 31.12.2015 r. w kwocie 30.636,74 zł, nr 54/5324 – zaległość na dzień 31.12. 2015 r. w kwocie 6.113,57 zł, nr 56/5553 – zaległość na dzień 31.12. 2015 r. w kwocie 7.316,49 zł, nr 131/13028 – zaległość na dzień 31.12. 2015 r. w kwocie 2.911,15 zł.

2.4. Umarzanie należności

Wg zapisów § 3 pkt 1, 3 i 5 uchwały w sprawie ulg, należności o których mowa w § 2 ust. 1 (tj. należność główna wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami jej dochodzenia) mogą być umarzane w całości z urzędu jeżeli: osoba fizyczna zmarła nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł, zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

W toku kontroli stwierdzono, że na kontach dłużników widniały kwoty, które mogły być umorzone na podstawie ww. zapisów uchwały w sprawie ulg oraz uzgodnień z radcą prawym ZBiLK, wg których górna kwota umorzenia ustalona została na 446 zł (kwota przewidywanych kosztów procesowych i egzekucyjnych związanych z dochodzeniem wierzytelności), przy czym w przypadku zadłużeń wynoszących od 10 zł do 446 zł przed umorzeniem należało wysłać aktualne wezwanie do zapłaty (niezależnie od daty powstania zadłużenia). W toku kontroli stwierdzono następujące przypadki zadłużeń o znikomej wysokości, które nie zostały umorzone do końca 2015 r.:

• 8,56 zł - zadłużenie od 2013 r., wg wyjaśnień kierownika DWRM dotyczące podatku VAT (pozycja nr 34/3320 protokołu kontroli),
• 10,74 zł zadłużenie od 2003 r., dotyczące kosztów windykacyjnych (wezwanie do zapłaty), (pozycja nr 4/349 protokołu kontroli),
• 13,82 zł zadłużenie od 2004 r., wg wyjaśnień kierownika DWRM dotyczące podatku VAT (pozycja nr 41/4057 protokołu kontroli),
• 16,93 zł zadłużenie od 2004 r., wg wyjaśnień kierownika DWRM dotyczące rozliczenia mediów za 2003 r. (pozycja nr 7/692 protokołu kontroli).

Wg wyjaśnień kierownika DWRM, z uwagi na zapis § 7 ww. uchwały dotyczący zakazu umarzania kwoty należnego podatku VAT, umorzenia z urzędu zostały w ZBiLK wstrzymane (przyp. kontrolujących: ww. zapis § 7 wprowadzony został w grudniu 2015 r.). Wśród innych przyczyn nieumarzania długów o znikomej wartości, kierownik DWRM wymienił przede wszystkim:

• trudności z wyodrębnieniem kwoty podatku VAT z zaksięgowanych opłat za lokal, głównie w przypadkach, w których zapadły wyroki sądowe,
• brak rozstrzygnięcia, czy w odniesieniu do długów przedawnionych nastąpiło po stronie dłużnika przysporzenie majątkowe, podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych,
• w odniesieniu do spraw sprzed ponad 10 lat ZBiLK nie posiada dowodów istnienia zadłużenia, poza wydrukiem z konta czynszowego.

W opinii kontrolujących ww. przypadki mogły zostać umorzone we wcześniejszych latach obrotowych, a ponadto należy zwrócić również uwagę, że nie wszystkie dotyczyły podatku VAT.

2.5. Podejmowanie działań w celu odzyskania lokali

W toku kontroli stwierdzono, że w 3. skontrolowanych przypadkach z 50. poddanych kontroli, pisma z ofertą zawarcia umów najmu skierowane zostały do osób zajmujących lokale bezumownie z opóźnieniem w stosunku do wydania i uprawomocnienia się wyroków dotyczących wydania lokali. Przyczyną powyższego był wg wyjaśnień kierownika DWRM niedobór wolnych, wyremontowanych lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych. Powyższe ustalenie dotyczyło następujących pozycji z protokołu kontroli: nr1/18, nr 11/1060 i nr 120/11933.

2.6. Prowadzenie dokumentacji

Opis teczek prowadzonych dla poszczególnych dłużników i spraw związanych z tymi dłużnikami nie zawierał numerów indeksów, pod którymi dłużnik figurował w ewidencji ZBiLK. W opinii kontrolujących, powyższe utrudniało identyfikację dłużnika, którego dotyczyła dokumentacja zawarta w teczkach, z konkretną pozycją w zestawieniu dłużników.

W poszczególnych teczkach dotyczących tego samego dłużnika przechowywane były często oryginały i w różnej ilości kserokopie tych samych dokumentów, w tym m.in. umowa najmu, czy wydruki potwierdzające adres zameldowania dłużnika. W opinii kontrolujących, ilość dokumentacji dotyczącej danego dłużnika mogłaby ulec radykalnemu zmniejszeniu np. poprzez wyodrębnienie w tej dokumentacji części zawierającej dokumenty podstawowe (np. umowa najmu), kopiowane i załączane do poszczególnych spraw w zależności od potrzeb, bez konieczności ich każdorazowego (powtórnego) archiwizowania w teczkach.

W teczkach nie było pełnej dokumentacji dotyczącej części dłużników, ponieważ dokumentacja dotycząca ulg (rozłożenie na raty, umorzenie) przechowywana była odrębnie. Z kolei dokumentacja dotycząca postępowań sądowych i egzekucyjnych widoczna była dla pracowników ZBiLK w programie SOFTLEX w postaci skanów, które nie we wszystkich przypadkach były drukowane i załączane do właściwych teczek. Kwestia gromadzenia dokumentacji, w tym niewłączania do teczek dokumentów widocznych w programie SOFTLEX nie była uregulowana w procedurze windykacyjnej.

Dokumentacja dotycząca lokalu dłużnika (pozycja nr 15/1452 protokołu kontroli) przekazana została do Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego bez wcześniejszego jej powielenia. Powyższe spowodowało, że ZBiLK nie posiadał dokumentacji potwierdzającej swoje roszczenia, które na dzień 31.12.2015 r. wynosiły 2.834,19 zł.

W przypadku dłużnika z pozycji nr 69/6862 protokołu kontroli, którego łączne zadłużenie na dzień 31.12.2015 r. opiewało na kwotę 13.611,11 zł ustalono, że dłużnik ten dokonuje dobrowolnych wpłat na poczet zadłużenia w wysokości 100 zł miesięcznie. ZBiLK nie posiadał pisemnego potwierdzenia rozłożenia na raty należności w ww. kwocie, co naruszało § 9 uchwały w sprawie ulg, według którego umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego (jednostronne oświadczenie woli, umowa). Przy założeniu, że kwota zadłużenia nie wzrośnie, spłata całego zadłużenia będzie realizowana przeszło 11 lat. Powyższa praktyka, polegająca na nieformalnym rozłożeniu na raty zaległych należności jest ponadto w opinii kontrolujących niekorzystna z punktu widzenia interesów finansowych Gminy, ponieważ tak długi okres spłaty może doprowadzić do przedawnienia części roszczeń, a wpływ innych czynników (np. możliwość zgonu dłużnika lub zaprzestania dobrowolnych wpłat) niesie za sobą ryzyko nieuregulowania długu. Nadmienić także należy, że w odniesieniu do ww. długu nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które mogłoby doprowadzić do szybszego uregulowania zaległości. Podkreślić również należy, że wg zapisów § 6 ust. 1 uchwały w sprawie ulg odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty może nastąpić jedynie na wniosek dłużnika w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, a w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Gminy Miasto Szczecin.

2.7 Pozostałe uchybienia

W toku kontroli stwierdzono również różne, drobne uchybienia, które nie miały wpływu na prawidłowość realizacji procesu windykacji.

W 1. przypadku „Karta postępowania windykacyjnego”, sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 29 do instrukcji windykacji nie była wypełniona w zakresie: decyzja oceniającego sprawę, ocena postępowania windykacyjnego i stanu spraw windykacyjnych, data, podpis oceniającego (pozycja nr 11/1060 protokołu kontroli). Wg wyjaśnień kierownika DWRM, w praktyce nie wprowadzono systemu oceny.

Znajdujący się w dokumentacji WNIOSEK/opinia do wniosku Nr 85/R.Zachód/P-II/2015/ZLJ nie zawierał natomiast oznaczenia i opisu ulgi, o którą ubiegał się wnioskodawca, zgodnie ze wzorem stanowiącym zał. nr 10b do procedury windykacyjnej(pozycja nr 144/14353 protokołu kontroli). Zgoda na rozłożenie na raty wyrażona została w protokole zamiast na załącznikach wymienionych w pkt 12 procedury windykacyjnej, w tym na wniosku dłużnika (pozycja nr 25/2471 protokołu kontroli).

 Ustalono ponadto, że w ZBiLK stosowano dokument „Protokołu przyjęcia podania – skargi – wniosku wniesionego(ej) ustnie”, którego wzór nie wynikał z żadnej procedury udostępnionej kontrolującym (pozycja nr 25/2471 protokołu kontroli).

W toku kontroli ustalono ponadto, że w ZBiLK stosowana była praktyka niewszczynania kolejnych postępowań egzekucyjnych, do czasu zakończenia poprzednich. W ocenie kontrolujących, powyższa praktyka służyła efektywnemu odzyskiwaniu należności z egzekucji już prowadzonych i wskazanym byłoby jedynie uregulowanie jej w procedurze windykacyjnej.

Wg wyjaśnień kierownika DWRM, ZBiLK nie stwierdził naruszeń warunków umów zawartych z kancelariami prawnymi, które skutkowałyby naliczeniem kar umownych.

Obowiązki pracowników DWRM uregulowane zostały zarówno w procedurach windykacyjnych jak i w indywidualnych zakresach obowiązków pracowników.

3. Sprawozdawczość i ewidencja

Wg sprawozdania Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych na dzień 31.12.2014 r., należności netto, tj. po uwzględnieniu nadpłat w kwocie ogółem 7.099.254,32 zł, wyniosły łącznie 171.201.090,64 zł.

Wg sprawozdania Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych na dzień 31.12.2015 r., należności netto, tj. po uwzględnieniu nadpłat w kwocie ogółem 6.713.394,50 zł, wyniosły łącznie 184.522.372,03 zł.

Ww. należności za 2015 r. wzrosły w stosunku do 2014 r. o 13.321.281,39 zł (tj. o 8 %), przy jednoczesnym spadku nadpłat o 385.859,82 zł (tj. o 5 %).

Wg sprawozdania z zaległości czynszowych zasobów komunalnych za IV kwartał 2015 r., wg stanu na dzień 31.12.2015 r., zaległości z tytułu 16.238 lokali mieszkalnych wyniosły łącznie 162.991.281,37 zł i wzrosły w stosunku do 2014 r. o 13.107.056,44 zł, tj. 9 % (149.884.224,93 zł – zaległości 17.003 lokali w 2014 r.).

Wg ww. sprawozdania, na zaległości składały się głównie zaległości powyższej 12. miesięcy w kwocie ogółem 83.428.337,79 zł oraz zaległości na indeksach zamkniętych dotyczących różnych przedziałów czasowych w kwocie ogółem 75.278.821,54 zł.

W 2015 r. umorzone zostały zaległości 124. dłużników na kwotę ogółem 2.874.478,22 zł, z czego zaległości głównych dotyczyła kwota ogółem 1.619.524,58 zł, odsetek kwota ogółem 1.076.465,35 zł, a kosztów dochodzenia kwota ogółem 178.488,29 zł.

 Ewidencja analityczna należności od dłużników prowadzona była w systemie ZSI Papirus SQL Czynsze-Media.

Do października 2013 r. zadłużenia księgowane były na indeksach poszczególnych dłużników, ale w tzw. „jednym worku”, tj. nie były one rozksięgowane na poszczególne tytuły długu, w tym: czynsz, odsetki, koszty postępowań. Wg wyjaśnień kierownika DWRM, aktualnie trwają prace nadrozksięgowaniem i porządkowaniem ponad 16 tys. indeksów dłużników. Z 50. pozycji poddanych kontroli, jedynie 7 pozycji nie zostało jeszcze poddanych ww. rozksięgowaniu.

 Księgowanie zadłużeń do 2013 r. jedną kwotą ograniczyło poziom kontroli prawidłowości zaksięgowanych kwot, a tym samym miało wpływ na sporządzaną sprawozdawczość. W toku kontroli stwierdzono następujące przypadki, które powinny zmienić saldo należności na dzień 31.12.2015 r.:

1. Koszty postępowania w kwocie 1.450 zł dotyczące nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym z dnia 05.11.2014 r. (sygnatura akt I Nc 4992/14) doksięgowane zostały dopiero w 2016 r. (pozycja nr 55/5458 protokołu kontroli).
2. W 2016 r. doksięgowane zostały koszty postępowania i odsetki na kwotę ogółem 13.476,90 zł dotyczące I Nc 896/99 i I Nc 1471/09 (pozycja nr 59/5816 protokołu kontroli).
3. W 2016 r. pomniejszono zaległości o kwotę ogółem 607,08 zł w wyniku wyksięgowania odsetek i przeksięgowania wpłaty (pozycja nr 20/1926protokołu kontroli).
4. Koszty postępowania w kwocie 1.275 zł dotyczące nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym I Nc 5907/15 z dnia 21.12.2015 r. nie zostały zaksięgowane w 2015 r. (pozycja nr 87/8625 protokołu kontroli).
5. Odsetki w kwocie 347,72 zł naliczone zostały dwukrotnie i powinny zostać wyksięgowane (pozycja nr 28/2798 protokołu kontroli).

W opinii kontrolujących, dopóki nie zostanie zakończony proces pierwszego rozksięgowania sald zaległości poszczególnych dłużników połączony z powtórną kontrolą prawidłowości przypisanych kwot, nie można uznać, że kwota zadłużenia ogółem wykazana w sprawozdaniach z zaległości czynszowych zasobów komunalnych jest w pełni rzetelna.

Kwota należności wykazana w sprawozdaniu Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych na dzień 31.12.2015 r. w wysokości 184.522.372,03 zł była zgodna z należnościami zaewidencjonowanymi na koncie syntetycznym 221.

Kwota należności wykazana w sprawozdaniu z zaległości czynszowych zasobów komunalnych za IV kwartał 2015 r., wg stanu na dzień 31.12.2015 r., była zgodna z kwotą należności ogółem zawartą w zestawieniu dłużników, przekazanym do celów kontrolnych w formie zrzutu do Excela.

Ewidencja księgowa umorzeń prowadzona była w 2015 r. na kontach zespołu „6” i „7”.

Podstawę sprawozdań z należności stanowiły raporty generowane z systemu ZSI Papirus SQL Czynsze-Media, uzgadniane na koniec każdego okresu sprawozdawczego z odpowiednimi kartotekami kont księgowych.

We wszystkich przypadkach zaległości umorzone zostały na podstawie Oświadczeń woli podpisanych przez: dyrektora ZBiLK do wysokości posiadanego pełnomocnictwa, Zastępców Prezydenta Miasta oraz Prezydenta Miasta (1 przypadek dotyczący lokalu mieszkalnego Skarbu Państwa).

Rozksięgowanie zadłużeń na poszczególne tytuły długu możliwe było dopiero od października 2013 r. Proces rozksięgowywania był w czasie kontroli w dalszym ciągu realizowany i wg wyjaśnień kierownika DWRM może dotyczyć jeszcze około 6 tysięcy spraw.

 III. Uwagi i zalecenia

 Prezydent Miasta zalecił Dyrektorowi ZBiLK:

1. Prowadzenie postępowania windykacyjnego zgodnie z obowiązującymi procedurami i przepisami prawa miejscowego.
2. Każdorazowe kierowanie spraw na drogę postępowania sądowego przed upływem przedawnienia najstarszych dochodzonych należności.
3. Przestrzeganie zapisów obowiązującej w jednostce instrukcji windykacyjnej w szczególności w zakresie:
   • przewidzianego w pkt 10.7 obowiązku przygotowywania kompletu dokumentów na potrzeby postępowania sądowego, co najmniej na 3 miesiące przed upływem terminu przedawnienia najstarszego roszczenia,
   • właściwego wypełniania druków stanowiących załączniki do instrukcji windykacyjnej.
4. Wykonanie pierwszego rozksięgowywania długów dla wszystkich dłużników ZBiLK oraz realizowanie bieżącego monitoringu wszystkich zadłużeń.
5. Wyodrębnienie przypadków należności i nadpłat zaewidencjonowanych na indeksach tych samych dłużników celem ich kompensaty.
6. Ponowne podjęcie działań w celu uzyskania opinii dotyczącej kwestii opodatkowania umorzonych zadłużeń podatkiem dochodowym od osób fizycznych celem jej wykorzystania przy umorzeniach.
7. Nowelizację oraz aktualizację obowiązującej w jednostce instrukcji windykacyjnej w szczególności poprzez:
   • unormowanie postępowania dotyczącego ponownego kierowania sprawy na drogę postępowania sądowego w przypadku powstania nowych zaległości dotyczących komunalnych lokali mieszkalnych w sposób nie mniej rygorystyczny niż w odniesieniu do zaległości dotyczących lokali mieszkalnych wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez ZBILK,
   • unormowanie sposobu prowadzenia dokumentacji dotyczącej dłużników,
   • aktualizację treści wzorów stanowiących załączniki do obowiązującej w jednostce instrukcji windykacyjnej w związku z wejściem w życie uchwały w sprawie ulg,
   • korektę niewłaściwych odesłań (omyłek pisarskich).
8. Ujednolicenie zasad dotyczących przechowywania wezwań do zapłaty wysłanych do dłużników, a także przestrzeganie zapisów obowiązującej w jednostce instrukcji kancelaryjnej
9. Wprowadzenie ujednoliconych zasad prowadzenia teczek dotyczących dłużników, pozwalających na jednoznaczną identyfikację dłużnika i ustalających m.in. rodzaj gromadzonej dokumentacji oraz sposób prowadzenia i opisywania teczek.