Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2020 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie czerwiec – lipiec 2020 r. przeprowadził w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych przy ul. Mariackiej 25, 70-546 Szczecin (zw. dalej ZBiLK lub jednostką) kontrolę w zakresie rozpatrzenia zarzutów sformułowanych w skardze złożonej przez mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej w Szczecinie oraz wybranych zagadnień związanych z działalnością ZBiLK.

Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10.11.2020 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w ZBiLK w ww. zakresie stwierdzono nieprawidłowości polegające m.in. na:

• nieobciążeniu użytkownika nieruchomości oddanej w nieodpłatne użytkowanie kwotą odpowiedniej stawki czynszu, pomimo naruszenia przez użytkownika postanowień łączącej strony umowy, polegającego na oddaniu przedmiotu użytkowania w całości lub w części osobom trzecim w dzierżawę, najem lub użyczenie bez zgody właściciela,
• nieprawidłowym przeprowadzaniu kontroli przez ZBiLK w zakresie wykorzystywania nieruchomości oddanej w nieodpłatne użytkowanie wyłącznie na cele oświatowe, co w konsekwencji uniemożliwiło ZBiLK skorzystanie z instrumentów prawnych określonych umową, w tym złożenia oświadczenia właściciela o naruszeniu sposobu użytkowania nieruchomości przez użytkownika, polegającego na wykorzystywaniu przedmiotowej nieruchomości niezgodnie z celem określonym w umowie, tj. na cele inne niż oświatowe,
• braku opracowanych procedur kontroli nieruchomości oddanych w nieodpłatne użytkowanie,
• braku regularnej i cyklicznej kontroli prowadzonej przez ZBiLK w zakresie wykorzystywania nieruchomości oddanych w nieodpłatne użytkowanie zgodnie z zawartymi umowami,
• nierozstrzygnięciu kwestii niezgodności umowy nieodpłatnego użytkowania z obowiązującymi przepisami prawa,
• niewłaściwej komunikacji pomiędzy poszczególnymi działami ZBiLK, polegającej m.in. na trwającej nawet przez kilka miesięcy nieefektywnej wymianie pism w określonej sprawie,
• braku wprowadzania zmian do Instrukcji Windykacji stosownym zarządzeniem dyrektora ZBiLK oraz stosowaniu niesformalizowanych procedur windykacyjnych,
• zbyt długim okresie oczekiwania ze skierowaniem spraw na drogę postępowania sądowego wynoszącym około 2 lat i kilku miesięcy,
• wszczęciu procedury umorzenia należności po zgonie dłużników z kilkuletnią zwłoką,
• kilkuletnim okresie realizacji wyroków sądowych o opróżnienie i wydanie lokalu oraz przyznających pozwanym uprawnienia do lokalu socjalnego,
• nieprawidłowyminformowaniu członków wspólnot mieszkaniowych o zebraniach,
• rozwiązaniu za porozumieniem stron umowy o przebudowę i roboty remontowe pomimo braku przesłanek,
• nie wezwaniu inwestora do złożenia wymaganej umową dokumentacji, pomimo upływu terminu wskazanego w umowie .

II. Oceny cząstkowe

1. Oddanie nieruchomości gruntowych wraz z budynkami w nieodpłatne użytkowanie na cele oświatowe.

     Kontroli zostało poddane oddanie przez ZBiLK nieruchomości gruntowej wraz z budynkami w nieodpłatne użytkowanie należącej do gminnego zasobu nieruchomości.

ZBiLK zarządzał nieruchomościami stanowiącymi własności Gminy Miasto Szczecin, spośród których część z nieruchomości gruntowych wraz z budynkami została oddana w dzierżawę (6 nieruchomości), w użyczenie (1 nieruchomość), w nieodpłatne użytkowanie (15 nieruchomości) lub odpłatne użytkowanie (1 nieruchomość) na cele oświatowe. Wśród nieruchomości gruntowych wraz z budynkami oddanych w nieodpłatne użytkowanie znajdowała się nieruchomość położona przy ul. Skłodowskiej-Curie 4 oddana na rzecz użytkownika Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Szczecinie (zw. dalej WSAP). Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę gruntu nr 22/1, obręb 63-Pogodno, o obszarze 2.631 m², zabudowana dwoma budynkami o charakterze użytkowym, budynkiem gospodarczym i budynkiem garażowym, została oddana przez Gminę Miasto Szczecin na rzecz WSAP w nieodpłatne użytkowanie na mocy umowy ustanowienia użytkowania zawartej w dniu 12 lipca 1999 r. w formie aktu notarialnego. Umowa ta ustanawiała nieodpłatne prawo użytkowania nieruchomości do dnia 31 grudnia 2027 r. pod warunkiem prowadzenia w niej działalności oświatowej.

 Ponadto Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę nr XLVI/572/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. w sprawie ustanowienia użytkowania na nieruchomości gminy, na mocy której ustanowiła prawo nieodpłatnego użytkowania nieruchomości na rzecz określonych osób i organizacji, pod warunkiem prowadzenia w nich działalności oświatowej.

Zgodnie ze Statutem ZBiLK (Załącznik Nr 1 do Uchwały Nr XIX/553/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 4 czerwca 2012 r.), Dyrektor ZBiLK kieruje jednostką i reprezentuje ją na zewnątrz, działając jednoosobowo w ramach udzielonych pełnomocnictw przez Prezydenta Miasta Szczecin. Ponadto Statut stanowi, że Dyrektor ZBiLK odpowiada za organizację oraz sprawuje nadzór nad skutecznością działania systemu kontroli zarządczej, a także ponosi odpowiedzialność za przestrzeganie postanowień Statutu. Ponadto szczegółowa organizacja i zakres zadań Dyrektora zostały określone w przyjętym Regulaminie Organizacyjnym ZBiLK (Zarządzenie nr 74 Dyrektora ZBiLK w Szczecinie z dnia 05 lipca 2018 r.), który stanowi dodatkowo, że do wyłącznej kompetencji Dyrektora zastrzega się podejmowanie decyzji w sprawach zastrzeżonych w udzielonych przez Prezydenta Miasta Szczecin upoważnieniach i pełnomocnictwach.

Dyrektor ZBiLK pełnił funkcję od 16.06.2016 r. Po objęciu stanowiska dyrektorowi jednostki został udzielony szereg pełnomocnictw przez Prezydenta Miasta Szczecin, w zakresie powierzonych czynności (pełnomocnictwo z dnia 16 czerwca 2016 r.  znak: WO-I.0052.1.517.2016.EW, pełnomocnictwo z dnia 24 stycznia 2018 r. znak: WO-I.0052.1.39.2018.EW, pełnomocnictwo z dnia 01 lipca 2019 r. znak: WO-I.0052.1.747.2019.EW)

W toku kontroli ustalono, że WSAP od momentu zawarcia umowy kilkukrotnie oddawała przedmiot użytkowania w całości lub w części osobom trzecim w dzierżawę, najem lub użyczenie, bez wymaganej zgody właściciela, tj. Gminy Miasto Szczecin. Powyżej opisane działanie miało miejsce najpierw w 2009 r. na rzecz czterech podmiotów, a następnie w czasie co najmniej od 2016 r. do czasu zakończenia kontroli na rzecz jednego podmiotu. W żadnym z powyższych przypadków WSAP nie występowała do Gminy Miasto Szczecin o wyrażenie zgody w tym przedmiocie. Ponadto w żadnym z powyższych przypadków ZBiLK, pomimo wyraźnie obowiązujących postanowień umowy w tym przedmiocie, tj. § 7 pkt 1 zawartej umowy ustanowienia użytkowania, nie wyciągnął odpowiednich konsekwencji wobec użytkownika w postaci obciążenia go za cały okres oddania przedmiotu użytkowania w całości lub w części osobie trzeciej stawką czynszu kształtującą się na poziomie średniej stawki uzyskiwanej z wynajmu lokali użytkowych o podobnej lokalizacji i przeznaczeniu.

Zgodnie bowiem z § 7 pkt 1 umowy użytkowania, użytkownik nie może bez zgody właściciela oddać przedmiotu użytkowania w całości lub w części osobom trzecim w dzierżawę, najem lub użyczenie, a każdorazowe naruszenie tego postanowienia powinno skutkować odpowiednimi konsekwencjami finansowymi dla użytkownika, a mianowicie na obciążeniu go za cały okres oddania przedmiotu użytkowania odpowiednią stawką czynszu. Wyłącznie w jednym przypadku, w 2011 r. rektor WSAP wystąpił do Prezydenta Miasta Szczecin o wyrażenie zgody na ulokowanie tymczasowej siedziby zarządu stowarzyszenia w budynku WSAP nieodpłatnie. W powyższym zakresie zgoda została wyrażona. Innych wniosków, co do wyrażenia zgody na oddanie przedmiotu użytkowania w całości lub w części osobom trzecim w najem, dzierżawę lub użyczenie, WSAP nie kierowała.

W przypadku braku zgody na oddanie w dalsze używanie były podejmowane czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy w ramach postępowania kontrolnego (w 2009 r. przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta). W 2019 r. ZBiLK wystosował do WSAP pismo stanowiące wezwanie do dostarczenia zgody właściciela nieruchomości położonej przy ul. Skłodowskiej-Curie 4 na oddanie przedmiotu użytkowania na rzecz podmiotu EDU-PROF sp. z o.o. Wskazana spółka prowadziła działalność pod nazwą „Pogodne Szkoły”, w ramach której prowadzone było Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych i Liceum Prawno-Językowe w siedzibie WSAP. W powyższym zakresie WSAP złożyła wyjaśnienia, że spółka nie prowadziła pod wskazanym adresem działalności, a wskazanie adresu ul. Skłodowskiej-Curie 4 jako adresu spółki w KRS odbywało się na zasadzie zobowiązania osób fizycznych będących w organach WSAP, które jednocześnie pełniły funkcje członków zarządu spółki, do odbioru korespondencji w imieniu spółki pod wskazanym adresem. Ponadto w ramach przeprowadzonego postępowania kontrolnego (oględziny nieruchomości w dniu 21.02.2019 r.) ZBiLK ustalił, że licea nie posiadały osobnego sekretariatu oraz od kilku semestrów nie prowadziły naboru ze względu na brak zainteresowania. Jednakże począwszy od momentu wpisania spółki EDU-PROF do rejestru przedsiębiorców KRS (w maju 2016 r.) aż do czasu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, spółka miała ujawniony w KRS adres ul. Skłodowskiej-Curie 4 w Szczecinie.

Wobec poczynionych ustaleń w toku przeprowadzonej przez ZBiLK kontroli, nie zostały wyciągnięte żadne konsekwencje wynikające z zawartej umowy użytkowania dotyczące oddania nieruchomości lub jej części bez zgody gminy, w szczególności WSAP nie została obciążona należnym czynszem dzierżawnym.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zawartą pomiędzy Gminą Miasto Szczecin a WSAP umową o ustanowienie użytkowania, zgoda właściciela nieruchomości na oddanie nieruchomości w dalsze używanie (odpowiednio dzierżawę, najem lub użyczenie) dotyczy każdej sytuacji, niezależnie od tego czy oddanie przez użytkownika przedmiotu użytkowania ma charakter odpłatny czy nieodpłatny. Ponadto wskazać należy, że faktyczne prowadzenie bądź nieprowadzenie przez podmiot trzeci działalności nie wpływa w żaden sposób na odstąpienie od konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości na oddanie w dalsze używanie. Co więcej, w obecnie panujących warunkach gospodarczych przyjmuje się, że istnieje możliwość najmu samego adresu, w szczególności dla potrzeb podmiotów prowadzących działalność wirtualnie. Wynika to przede wszystkim z konieczności wskazania adresu dla potrzeb rejestracji podmiotów gospodarczych we właściwych rejestrach, ale również polega na możliwości odbierania korespondencji pod wskazanym adresem. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku wykorzystywania przez spółkę EDU-PROF adresu siedziby WSAP, jako własnego adresu ujawnionego w rejestrze przedsiębiorców. W ocenie osoby kontrolującej w tym przypadku zaistniały uzasadnione przesłanki do uznania przez ZBiLK, że użytkownik WSAP wykorzystuje przedmiot użytkowania w sposób niezgodny z zawartą umową polegający na oddaniu w dalsze używanie części nieruchomości bez wymaganej zgody jej właściciela i w tym zakresie należało ustalić jakiej dokładnie powierzchni dotyczyło oddanie części nieruchomości na rzecz osoby trzeciej i obciążyć użytkownika odpowiednio wyliczoną stawką czynszu za cały okres korzystania z części nieruchomości przez ten podmiot.

W 2009 r. kontrolę nad nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu Gminy Miasto Szczecin oddanymi w nieodpłatne użytkowanie sprawował Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Szczecin.

Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym ZBiLK gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta w części dotyczącej wynajmowania, wydzierżawiania i użyczania nieruchomości gruntowych, w szczególności prowadzenie całości spraw związanych z użytkowaniem nieruchomości gruntowych, zarówno odpłatnym, jak i nieodpłatnym, należało do zadań Działu Gospodarowania i Eksploatacji Gruntów i Garaży. Jednakże wskazać należy, że na gruncie Statutu, Regulaminu Organizacyjnego i udzielonych pełnomocnictw, zarówno gospodarowanie mieniem gminy, w tym także nieruchomościami, jak i nadzór nad skutecznością działania systemu kontroli zarządczej (funkcjonalnej i instytucjonalnej) należy do kompetencji Dyrektora ZBiLK.

W konsekwencji stwierdzenia nieprawidłowego przeprowadzania kontroli wykorzystywania nieruchomości położonej przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 4 oddanej w nieodpłatne użytkowanie, ZBiLK pozbawił się możliwości skorzystania z instrumentów prawnych określonych umową, w tym możliwości złożenia oświadczenia o naruszeniu sposobu użytkowania nieruchomości. W ocenie kontroli WSAP prowadziła w użytkowanej nieruchomości nie tyko działalność oświatową, ale także działalność polegającą na wynajmie sal znajdujących się w budynku na konferencje lub szkolenia (m.in. dla: Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie na prowadzenie zajęć dla aplikantów radcowskich, o czym świadczy np. Uchwała Rady OIRP w Szczecinie nr 521/X/217 z dnia 5 grudnia 2017 roku czy Izby Notarialnej w Szczecinie na prowadzenie zajęć szkoleniowych aplikantów notarialnych, o czym świadczy plan zajęć dla aplikantów zamieszczony na stronie internetowej Izby) oraz działalność gastronomiczną w postaci prowadzenia „Bistro WSAP”. Ze strony internetowej WSAP w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że „Bistro WSAP” prowadzi ogólnodostępną kuchnię, oferując posiłki nie tylko studentom uczelni, ale także podmiotom zewnętrznym, również na dowóz, co z całą pewnością dalece wykracza poza działalność oświatową. Nadto prowadzony przez WSAP akademik, zgodnie z informacjami zawartymi na stronie internetowej WSAP, oferuje miejsca noclegowe nie tylko swoim studentom, ale także osobom z zewnątrz. Ponadto na terenie uczelni znajdowały się automaty vendingowe do napojów/przekąsek, a pomimo prowadzonej kontroli w zakresie zgodnego z umową wykorzystywania nieruchomości, ZBiLK nie poczynił żadnych ustaleń jaki podmiot automaty te w budynku WSAP ustawił, na jakiej podstawie oraz jaką powierzchnię one zajmują. ZBiLK przyjął natomiast jako podstawę do swoich ustaleń wyjaśnienia przedstawiciela WSAP, jakoby uczelnia nie pobierała żadnych opłat z tytułu posadowienia na terenie budynku przedmiotowych automatów, a służą one wyłącznie studentom uczelni. W każdym z wyżej wymienionych przypadków nieruchomość oddana WSAP do nieodpłatnego użytkowania była wykorzystywana na cele inne niż oświatowe, a więc niezgodnie z zawartą umową.

Zgodnie z § 6 pkt 1 umowy użytkowania, użytkownik zobowiązany był wykorzystywać nieruchomość wyłącznie na cele działalności oświatowej.

Ogół okoliczności wskazanych powyżej uzasadnia przyjęcie, że WSAP wykorzystywała oddaną jej w użytkowanie nieruchomości niezgodnie z celem ustanowionym w umowie, tj. na cele inne niż oświatowe. Pomimo tego nie zostało złożone oświadczenie właściciela o naruszeniu sposobu użytkowania nieruchomości, które na gruncie zawartej pomiędzy stronami umowy uprawniałoby do uznania, że ustanowione prawo użytkowania wygasa.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w powyższym zakresie ZBiLK dopuścił się nieprawidłowości w prowadzonych przez siebie postępowaniach w zakresie kontroli nieruchomości oddanych w nieodpłatne użytkowanie, które polegały m.in. na czynieniu ustaleń niezgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w szczególności w postaci samodzielnie wykonanych fotografii, a także na przyjmowaniu wyjaśnień składanych przez WSAP bez dalszej szczegółowej weryfikacji zaprezentowanego stanowiska użytkownika. I tak jako nieprawidłowe należy uznać ustalenia przeprowadzonej przez ZBiLK kontroli, jakoby w budynkach oddanych w użytkowanie WSAP prowadzona była wyłącznie działalność oświatowa, podczas gdy z załączonych do protokołu z kontroli zdjęć jednoznacznie wynika, że w budynku prowadzony jest punkt gastronomiczny pod nazwą „Bistro WSAP”.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że brak jasno i szczegółowo określonych procedur kontroli nieruchomości oddanych w nieodpłatne użytkowanie, a także brak regularności i systematyczności tych kontroli, doprowadził do licznych nieprawidłowości w zakresie ich przeprowadzania. Przede wszystkim kontrole nie były przeprowadzane wnikliwie, w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe. Natomiast podejście do składnych przez jednostkę kontrolowaną wyjaśnień było bezkrytyczne i nie niosło za sobą żadnych dalszych ustaleń. Ponadto przeprowadzone postępowania kontrolne nie kończyły się sformułowaniem jasnych i precyzyjnych wniosków, a także nie zawierały żadnych zaleceń pokontrolnych dla kontrolowanej jednostki.

Wskazać przy tym należy, że zarządzanie zasobami nieruchomości polega w szczególności na prowadzeniu nadzoru nad realizacją umów już zawartych, a prawidłowe wykonanie tych zadań zostało powierzone Dyrektorowi ZBiLK, który kieruje ZBiLK na zasadzie jednoosobowego kierownictwa.

Poza stwierdzonymi nieprawidłowościami za strony ZBiLK przy realizacji ww. umowy kontrola wykazała, że już na dzień zawarcia umowy ustanowienia użytkowania, umowa ta była niezgodna z obowiązującymi ówcześnie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie w 2010 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę, której teza brzmiała następująco: umowa nieodpłatnego obciążenia nieruchomości należącej do gminnego zasobu nieruchomości użytkowaniem na rzecz samorządowej osoby prawnej jest nieważna (Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt III CZP 70/10).

Pomimo faktu, że w zakresie nieważności umów nieodpłatnego obciążenia nieruchomości na rzecz jednostek innych niż Skarb Państwa lub inna jednostka samorządu terytorialnego Sąd Najwyższy podjął uchwałę już w 2010 r., ZBiLK do 2017 r. nie zainicjował żadnych działań, żeby uregulować stan prawny nieruchomości znajdujących się w gminnym zasobie, a oddanych w nieodpłatne użytkowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i aktualną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego.

Na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) (zw. dalej ugn), w szczególności art. 13 ust. 1, jak i art. 14 ust. 2, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw. Jednakże nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z uwagi na powyższy przepis w doktrynie przyjmuje się, że nie ma możliwości nieodpłatnego obciążenia nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Zatem obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych osób może nastąpić tylko odpłatnie. Powoduje to taki skutek, że umowy przewidujące nieodpłatne obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego są nieważne (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020).

Należy przy tym zauważyć, że zarówno art. 13 ust. 1, jak i art. 14 ust. 2 ugn, w takim samym brzmieniu obowiązywały w dacie zawarcia umowy ustanowienia użytkowania w dniu 12.07.1999 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668).

W tym miejscu należy wskazać, że analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza art. 14 ust. 2 ustawy, a także powołanego przez ZBiLK wyroku Sądu Najwyższego prowadzi do przyjęcia, że istotnie brak jest podstaw prawnych do oddania w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości należącej do gminnego zasobu nieruchomości na rzecz jednostki takiej jak WSAP.

Dopiero od 2017 r. ZBiLK podjął z użytkownikiem WSAP wymianę pism odnośnie uregulowania stanu prawnego i dalszego korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie WSAP. Jak bowiem wskazał ZBiLK w jednym z pism, zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, nieodpłatne użytkowanie może zostać ustanowione przez jednostkę samorządu terytorialnego jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast WSAP nie należy do żadnej z wymienionych kategorii podmiotów. W związku z zaistniałą sytuacją gmina podjęła działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości oddanych na podstawie umów o nieodpłatne użytkowanie. Wobec powyższego ZBiLK wezwał WSAP do złożenia stosownego wniosku o wydzierżawienie nieruchomości pozostającej w jej użytkowaniu, wskazując, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony zgodnie z obowiązującą procedurą, z zastosowaniem przepisów dotyczących wydzierżawienia gruntów.

Niemniej należy wskazać, że od momentu skierowania przez ZBiLK do WSAP pierwszego pisma w tej sprawie do momentu przeprowadzenia kontroli, ZBiLK nie rozstrzygnął ostatecznie kwestii niezgodności umowy nieodpłatnego użytkowania z obowiązującymi przepisami prawa i nie podjął dalszych czynności celem uregulowania stanu prawnego oraz sposobu korzystania z nieruchomości położonej przy ul. Skłodowskiej-Curie 4 w Szczecinie. W październiku 2017 r. odbyło się spotkanie pomiędzy władzami WSAP a ZBiLK mające na celu ustalenie najistotniejszych kwestii w tej sprawie. Od tego czasu nie zostały podjęte żadne kroki pomiędzy stronami celem zawarcia umowy dzierżawy lub odpłatnego użytkowania. Z ramienia ZBiLK w przedmiotowym spotkaniu udział wzięli Zastępca Dyrektora ds. gospodarowania zasobem i Kierownika Działu Gospodarowania i Eksploatacji Gruntów i Garaży. Przy czym prowadzenie spraw związanych z regulowaniem stanów prawnych nieruchomości, którymi zarządza ZBiLK jest jednym z zadań określonych w Statucie, które na mocy wskazanego Statutu zostały powierzone do wykonania Dyrektorowi ZBiLK.

W nawiązaniu do powyższych ustaleń ZBiLK próbował sporządzić kosztorys prac remontowych dotyczących budynków posadowionych na nieruchomości. Wymiana pism w przedmiotowej sprawie pomiędzy poszczególnymi działami ZBiLK, tj. Działem Inwestycji a Działem Gospodarowania i Eksploatacji Gruntów i Garaży, trwała od listopada 2017 r. do czerwca 2018 r., przy czym ostatecznie kosztorys niezbędnych prac remontowych nie został sporządzony. Powyższe działania świadczą o problemach w komunikacji pomiędzy poszczególnymi działami ZBiLK, co ma bezpośredni wpływ na wydłużenie terminów realizacji zdań będących przedmiotem działalności ZBiLK.

2. Windykacja należności

Zaległości czynszowe zasobów komunalnych mieszkalnych

W 2017 r. wartość zaległości czynszowych zasobów komunalnych wyniosła 190.717.214,85 zł, natomiast w 2018 r. wartość zaległości wzrosła w stosunku do poprzedniego roku o 0,84% i wyniosła 192.318.647,24 zł. W 2019 r. wartość zaległości czynszowych wyniosła 192.794.008,31 zł, co daje wzrost o 0,24% w stosunku do 2018 r. Na zaległości czynszowe zasobów mieszkaniowych składały się w poszczególnych latach głównie zaległości powyższej 12. miesięcy oraz zaległości dotyczące różnych przedziałów czasowych.

W 2017 r. zaległości dotyczyły 14.839 indeksów lokali (tj. wyodrębnionych zadłużeń konkretnego dłużnika), natomiast w 2018 r. nastąpił spadek liczby zadłużonych indeksów o 4,55% w stosunku do poprzedniego roku, tj. liczba indeksów wynosiła 14.164. W 2019 r. nastąpił kolejny spadek o 3,66% w stosunku do 2018 r. Liczba zadłużonych indeksów lokali w 2019 r. wyniosła 13.646.

Wartość umorzonych należności z tytułu lokali mieszkalnych

Na podstawie sprawozdań dotyczących umorzonych należności z tytułu lokali mieszkalnych ustalono, że w 2017 r. kwota umorzonych należności wyniosła 2.143.967,60 zł, natomiast w 2018 r. nastąpił znaczący wzrost umorzonych należności w stosunku do poprzedniego roku, tj. o 144,79%, kwota umorzonych należności wyniosła 5.248.226,48 zł. W 2019 r. kwota umorzonych należności wyniosła 2.882.004,38 zł, co stanowi spadek o 45,09% w stosunku do 2018 r. Znaczący wzrost umorzonych należności z tytułu lokali mieszkalnych, który nastąpił w 2018 r. był wynikiem kolejnej weryfikacji spraw przez ZBiLK pod kątem umorzenia zaległości z urzędu.

Zestawienie zrealizowanych wyroków eksmisyjnych

Na podstawie przedłożonych przez ZBiLK zestawień zrealizowanych oraz niezrealizowanych wyroków eksmisyjnych (stan wszystkich przyjętych do realizacji orzeczeń sądowych), ustalono, że na dzień 31.12.2018 r. zrealizowano 3.042 wyroków z prawem do lokalu socjalnego oraz 1.613 bez prawa do lokalu socjalnego (tymczasowe pomieszczenia, schroniska). Na dzień 31.12.2019 r. zrealizowano 3.370 wyroków z prawem do lokalu socjalnego oraz 1.789 bez prawa do lokalu socjalnego. Na dzień 30.06.2020 r. odpowiednio 3.408 wyroków oraz 1.829 wyroków. Natomiast liczba niezrealizowanych wyroków z prawem do lokalu socjalnego wynosiła na dzień 31.12.2018 r. 2.105, bez prawa do lokalu socjalnego 1.129. Na dzień 31.12.2019 r. odpowiednio 1.977 i 1.153 oraz na dzień 30.06.2020 r. 1.994 wyroków z prawem do lokalu socjalnego oraz 1.152 bez prawa do lokalu socjalnego.

2.1. Prowadzenie postępowania windykacyjnego

Kontrolującym udostępniono zestawienie dłużników w podziale na zaległości dotyczące mieszkań komunalnych i komunalnych socjalnych na dzień 31.12.2018 r., przygotowane na podstawie Bazy danych dłużników – czynsze. Zbiór dłużników, w przypadku których na dzień 31.12.2018 r. pozostawała należność do zapłaty zawierał 13.666 pozycji, z czego kontrolą objęto próbę 56 dłużników wyodrębnioną losowo z ww. zbioru dłużników.

Wszczynanie postępowania windykacyjnego

W 2. przypadkach ze zwłoką podjęto czynności związane ze wszczęciem procedury egzekucji pieniężnej:

- wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony po upływie 6 miesięcy od momentu nie spłacenia dwóch kolejnych rat zgodnie z umową ratalną,

- pomimo że dłużnik został umieszczony od 2017 r. w DPS, wezwanie do zapłaty wysłano dopiero w dniu 13.05.2020 r.

Odzyskiwanie należności po zgonie dłużników

W niżej wymienionych przypadkach czynności związane z odzyskiwaniem należności po zgonie dłużników podjęto z kilkuletnią zwłoką lub ww. czynności nie podjęto, tj.:

- w przypadku dłużnika, który zmarł w 2010 r., zapytanie o nabycie spadku po zmarłym dłużniku skierowano do sądu dopiero w 2019 r. (należność na dzień 31.12.2018 r. wynosiła 3.023,65 zł), 

- w przypadku dłużnika, który zmarł w 2005 r. (należność na dzień 31.12.2018 r. wyniosła 9.626,08 zł), nie podjęto czynności zmierzających do odzyskania należności,

- w przypadku dłużnika, który zmarł w 2012 r., nie skierowano zapytania o nabycie spadku po zmarłym dłużniku oraz nie podjęto czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców (kwota należności na dzień 31.12.2018 r. wynosiła 10.863,06 zł),

- w przypadku dłużnika, który zmarł w 2003 r., nie podjęto czynności zmierzających do odzyskania należności (należność na dzień 31.12.2018 r. wynosiła 5.132,89 zł),

- w przypadku dłużnika, który zmarł w 2013 r., dopiero w dniu 23.03.2017 r. skierowanowniosek do sądu o udzielenie informacji dotyczącej prowadzonego postępowania spadkowego (kwota należności 43.226,20 zł).

 Umorzenia należności

W 2. przypadkach czynności związane z umorzeniem należności podjęto z kilkuletnią zwłoką:

- w przypadku dłużnika, którego zgon nastąpił w 2002 r. umorzenie należności nastąpiło dopiero w dniu 03.06.2019 r.,

- w przypadku dłużnika, który zmarł w 2006 r. należność zostanie umorzona dopiero w 2020 r.

Wg zapisów § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 uchwały w sprawie ulg, należności o których mowa w § 2 pkt 1, tj. należności są umarzane w całości z urzędu jeżeli: osoba fizyczna zmarła nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł, zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, zachodzi interes publiczny.

Wg informacji przedłożonej przez ZBiLK, zaległości do kwoty 10,00 zł są umorzone na postawie zbiorczego protokołu umorzenia, natomiast zaległości powyżej 10,00 zł podlegają umorzeniu na podstawie indywidualnego protokołu umorzenia. W ocenie kontrolujących, wskazanym byłoby uregulowanie powyższego rozwiązania w procedurze windykacyjnej.

Rozkładanie należności na raty

W jednym przypadku, rozłożenie zaległości na raty nastąpiło na podstawie wniosku wniesionego ustnie do protokołu. Protokół został podpisany przez dyrektora ZBiLK. Nie zastosowano obowiązującej w Instrukcji Windykacji (zw. dalej instrukcją) (załącznik nr 1 do zarządzenia Dyrektora ZBiLK nr 16/2015 z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia Instrukcji Windykacji w ZBiLK w Szczecinie.), procedury rozłożenia zaległości na raty określonej w pkt. 12 instrukcji. Z wyjaśnień przedłożonych przez dyrektora ZBiLK wynika, że w niektórych przypadkach stosowana jest praktyka „poddawania dłużników próbie” na okres 3 m-cy, po czym podpisywana jest ugoda.

Podkreślić należy, że wg standardu C-10 Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej z grupy Mechanizmy kontroli (Załącznik do komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. Dz.Urz. Ministra Finansów Nr 15, poz. 84), procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne stanowią dokumentację systemu kontroli zarządczej. Dokumentacja powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna. W związku z powyższym, w ocenie kontrolujących, wskazanym byłoby uregulowanie powyższego rozwiązania w procedurze windykacyjnej. W dwóch przypadkach stwierdzono, że ZBiLK zawarł umowy o rozłożenie należności na raty na okres 20 lat i 12,5 roku. W ocenie kontrolujących, pomimo, że wg zapisów instrukcji, liczba rat powinna uwzględniać wysokość dochodu w danym gospodarstwie domowych, tak długi okres rozłożenia na raty, biorąc pod uwagę również przysługującą dłużnikom ulgę w postaci umorzenia odsetek, nie zabezpiecza w należyty sposób interesu Gminy Miasto Szczecin, ze względu na zmianę wartości realnej długu i rat w tak długim okresie czasu. Wykorzystując zapis będący w umowie, zobowiązujący dłużnika do przedłożenia na żądanie Gminy po upływie 2 lat od realizacji umowy, dokumentów wskazujących na aktualną sytuację majątkową, należałoby rozważyć, w przypadku poprawy sytuacji majątkowej dłużnika, zwiększenie wysokości rat, które będą wpłacane oraz skrócenie okresu umowy i wprowadzenie tym samym do umowy stosownych zmian.

Realizacja wyroków przyznających pozwanym uprawnienia do lokalu socjalnego

W toku kontroli w przypadku 3. dłużników stwierdzono:

- złożenie oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z kilkuletnią zwłoką, tj. w 2018 r. w stosunku do prawomocnego wyroku z 2007 r. dotyczącego opróżnienia i wydania Gminie lokalu oraz przyznającego pozwanym uprawnienie do lokalu socjalnego,,

- brak przedłożenia oferty zawarcia umowy lokalu socjalnego, pomimo że wyrok przyznający uprawnienia do lokalu socjalnego zapadł w 2008 r.,

- brak przedłożenia oferty zawarcia umowy lokalu socjalnego, pomimo że wyrok przyznający uprawnienia do lokalu socjalnego zapadł w 2011 r. (w 2020 r. dłużnik zmarł).

Wg wyjaśnień przedłożonych przez jednostkę, przyczyną niezrealizowania orzeczeń sądowych jest permanentny brak socjalnych lokali oraz pomieszczeń tymczasowych, przy bardzo dużej liczbie zarejestrowanych wyroków, z tego powodu okres oczekiwania na lokale jest kilkuletni. Wynika to z faktu, że Gmina Miasto Szczecin uzyskuje tego typu lokale wyłącznie w wyniku naturalnego ruchu ludności.

Za powyższe nieprawidłowości i uchybienia odpowiedzialny był Kierownik Działu Windykacji i Regulacji Stanów Prawnych Zasobów Mieszkalnych. Natomiast na podstawie § 9 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu organizacyjnego, Dyrektor ZBiLK nadzoruje bezpośrednio ww. kierownika. Według § 29 ust. 2 pkt. 1a regulaminu, Dyrektor ZBiLK w szczególności sprawuje ogólny nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zadań przez poszczególne komórki organizacyjne ZBiLK.

Na podstawie pełnomocnictwa z dnia 16 czerwca 2016 r. nadanego przez Prezydenta Miasta, Dyrektor ZBiLK, upoważniony był do prowadzenia całości spraw związanych z windykacją należności z tytułu najmu i dzierżawy mienia komunalnego, dochodzeniem opróżnia lokali mieszkalnych, użytkowych wraz z egzekucją komorniczą zasądzonych roszczeń.

2.2. Regulacje prawne dotyczące postępowania windykacyjnego

Od dnia 7 kwietnia 2015 r. do dnia zakończenia kontroli, w jednostce obowiązywała Instrukcja Windykacji, stanowiąca załącznik nr 1 do zarządzenia Dyrektora ZBiLK nr 16/2015 z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia Instrukcji Windykacji w ZBiLK w Szczecinie.

W kontrolowanym okresie obowiązywała uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXXV/954/17 z dnia 21 listopada 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Miasto Szczecin lub podległym jej jednostkom organizacyjnym, wskazania organu i osób do tego uprawnionych oraz warunkach dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (zw. dalej uchwałą w sprawie ulg).

W celu realizacji § 9 pkt 5 ww. uchwały w sprawie ulg, Zarządzeniem nr 59/18 Dyrektora ZBiLK z dnia 6 czerwca 2018 r. wprowadzono wzory protokołów dotyczących umorzenia należności wraz ze zbiorczym zestawieniem kwot do umorzenia.

W dniu 12 stycznia 2018 r. zawarta została umowa nr 5/DZP/2018 na świadczenie usług prawnych dla ZBiLK w zakresie windykacji, pomiędzy Gminą Miasto Szczecin – ZBiLK, reprezentowaną przez Dyrektora ZBiLK, a Kancelarią Radców Prawnych. Umowę zawarto na okres od dnia 12 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W okresie od dnia 02.01.2014 r. do dnia 31.12.2017 r. z ww. kancelarią obowiązywała umowa nr 7 ZBiLK/2014. Radcy prawnemu w dniu 04.09.2017 r., w imieniu Gminy Miasto Szczecin, Prezydent Miasta udzielił pełnomocnictwa ogólnego do reprezentowania Gminy Miasto Szczecin w postępowaniach przed organami administracji publicznej, Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także w sprawach cywilnych, w których Gmina Miasto Szczecin jest stroną, przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym i organami egzekucyjnymi. Pełnomocnictwo obejmowało umocowanie do udzielania dalszych pełnomocnictw radcom prawnym, adwokatom oraz do udzielenia upoważnień aplikantom radcowskim.

Obowiązki pracowników Działu Windykacji i Regulacji Stanów Prawnych Zasobów Mieszkalnych (zw. dalej DWRM), uregulowane zostały zarówno w procedurach windykacyjnych, jak i w indywidualnych zakresach obowiązków pracowników.

W toku kontroli ustalono, że treść instrukcji od momentu jej wprowadzenia podlegała uaktualnieniom, zmianom podlegały również wzory załączników do instrukcji, jednak zmiany te nie były wprowadzane formalnie do instrukcji zarządzeniem dyrektora ZBiLK.

W treści instrukcji w pkt. 3 jako podstawę wszczęcia postępowania windykacyjnego powołano m.in. nieaktualne pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi ZBiLK przez Gminę z dnia 26 lipca 2012 r. Załączniki do instrukcji zawierały nieaktualną podstawę prawną, tj. nieaktualną uchwałę w sprawie ulg.

Ustalono, że zapisy instrukcji dotyczące wszczęcia postępowania sądowego w przypadku istnienia zaległości dotyczących lokali mieszkalnych wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez ZBiLK w pkt. 17.1. instrukcji, określały próg zaległości od którego mogło być wszczęte postępowanie sądowe, tj. zaległość powyżej 6 m-cy. W przypadku komunalnych lokali mieszkalnych, instrukcja w pkt. 10.1 nie wskazywała ww. progu. Z przedłożonych wyjaśnień przez ZBiLK wynika, że przyjęto m.in. następujące kryteria kierowania spraw na drogę postępowania sądowego: brak aktywności dłużnika w zakresie spłaty swoich zobowiązań, kryterium wynikające z kosztów wszczęcia procedury sądowej, tj. 430,00 zł lub 1.230,00 zł, oraz okres, od którego zadłużenie powstało (z reguły około 2 lat i kilka miesięcy).

W ocenie kontrolujących, należałoby rozważyć ustalenie w instrukcji progu finansowego, od którego pracownik ma obowiązek zlecić kancelarii wszczęcie procedury sądowej. Natomiast przyjęcie jako jeden z warunków okresu ponad 2 lat, od którego powstało zadłużenie, może istotnie zwiększyć ryzyko przedawnienia roszczeń czynszowych.

Ustalono, że w odniesieniu do procedury rozłożenia zaległości na raty, od 2016 r. nie stosowano oświadczeń woli złożonych w imieniu Gminy Miasto Szczecin, wymaganych na podstawie instrukcji (zał. nr 43 do instrukcji). Od 2016 r. każdorazowo zaczęto stosować jako wzór załącznik nr 45, tj. umowę ratalną wraz z uzasadnieniem.

W ocenie kontrolujących, powyższa zmiana w procedurze windykacji wymaga uregulowania w instrukcji.

Na wzorze umowy o rozłożenie na raty stanowiącej zał. nr 45 do instrukcji, zastosowano zapis niezgodny z obowiązującą uchwałą w sprawie ulg. Wg zapisów pkt. 4 wzoru umowy o rozłożenie płatności na raty, brak wpłaty dwóch kolejnych rat w całości we wskazanym terminie lub dokonanie dwóch kolejnych wpłat w niepełnej wysokości powoduje natychmiastową wymagalność pozostałych niespłaconych rat oraz naliczenie odsetek za zwłokę począwszy od dnia złożenia wniosku. Wg zapisów § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały w sprawie ulg, niespłacona wierzytelność staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami przy braku wpłat dwóch kolejnych rat oraz przy braku bieżących wpłat.

Zgodnie z treścią zapisu pkt. 7.1 instrukcji, w przypadku, gdy zadłużenie nie przekracza wielkości jednomiesięcznego wymiaru należy poinformować dłużnika wiadomością SMS, e–mailową lub pismem informacyjnym o wysokości zaległości w opłatach, w ciągu 5 dni od daty upływu terminu płatności. Instrukcja nie wskazuje minimalnej kwoty zadłużenia powodującej obowiązek wysłania takiej informacji. Wg uzyskanej informacji od ZBiLK,  przyjęto zasadę, że każdy dług powinien być windykowany, niezależnie od wysokości. Z uwagi na koszty pocztowe informacje wysyłane były gdy kwota zaległości była równa lub przekraczała 5 zł, co znajduje odzwierciedlenie w systemie ZSI. Przy niskich kwotach, w celu minimalizowania koszów windykacji informacje wysyłane były tylko w przypadkach, gdy nie było możliwe nawiązanie kontaktu telefonicznego, a zadłużenie systematycznie narastało lub utrzymywało się z miesiąca na miesiąc.

W ocenie kontrolujących, wskazanym byłoby uregulowanie powyższego rozwiązania w procedurze windykacyjnej.

Za powyższe nieprawidłowości i uchybienia odpowiedzialność ponosił Dyrektor ZBiLK, na podstawie § 40 Regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym dyrektor kieruje ZBiLK między innymi poprzez wydawanie zarządzeń i pism okólnych oraz poleceń służbowych.

Kontrola wykazała, że w pozostałym zakresie zapisy obowiązujących w jednostce instrukcji windykacyjnych i zawartych umów w wystarczającym stopniu zabezpieczały interesy finansowe Gminy Miasto Szczecin, m.in. poprzez:

• określenie poszczególnych czynności jakie należy wykonać w procesie postępowania windykacyjnego oraz sposobu ich dokumentowania, w tym także udzielania ulg,
• określenie zasad współpracy z kancelariami prawnymi w zakresie kierowania spraw na drogę postępowania sądowego i egzekucyjnego,
• objęcie czynnościami windykacyjnymi należności głównej oraz kosztów ubocznych, tj. odsetek od nieterminowych wpłat, kosztów postępowania windykacyjnego, w tym sądowego oraz kosztów windykacyjnych.

3. Adaptacje powierzchni części wspólnych nieruchomości we wspólnotach mieszkaniowych zarządzanych przez ZBiLK

W okresie od dnia 01.01.2017 r. do dnia 31.03.2020 r. we wspólnotach mieszkaniowych, których zarządcą był ZBiLK właściciele lokali mieszkalnych ośmiokrotnie wyrażali zgodę na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej poprzez adaptację strychów na cele mieszkaniowe, z kolei we wspólnotach w których ZBiLK pozostawał jedynie członkiem, a zarządcą, był inny podmiot ww. zgody udzielono 55 krotnie. Kontrolą objęto wszystkie osiem spraw w przedmiocie adaptacji powierzchni części wspólnych we wspólnotach mieszkaniowych zarządzanych przez ZBiLK.

W toku kontroli ustalono, że w przypadku procedury adaptacji strychu w budynku przy ul. Żabiej ZBiLK – jako zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Żabiej - rozwiązał za porozumieniem stron umowę z dnia 18.11.2016 r. o przebudowę i roboty remontowe w budynku przy ul. Żabiej (zawartą w imieniu ZBiLK przez Dyrektora ZBiLK)(zw. dalej umową z dnia 18.11.2016 r.), pomimo braku wystarczających przesłanek a także nie naliczył stosownych kar umownych.

Według § 15 ust. 2 pkt 3 umowy z dnia 18.11.2016 r. inwestor miał prawo do odstąpienia od umowy w wypadku nieuzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn niezależnych od Inwestora.

Pismem z dnia 17.12.2015 r. inwestor złożył ofertę na adaptację 22 m² powierzchni strychowej w nieruchomości przy ul. Żabiej w zamian za wykonanie prac remontowych na nieruchomości. Wskazać należy, że ww. inwestor prowadził działalność gospodarczą, której przedmiotem były usługi budowlane oraz remontowe (w tym adaptacje poddaszy i strychów). Pismem z dnia 07.03.2017 r. inwestor złożył rezygnację z wykonania adaptacji strychu w ww. budynku przy ul. Żabiej wskazując jako przyczynę małą powierzchnię użytkową i brak możliwości wydzielenia lokalu z zachowaniem wszelkich norm. W odpowiedzi na ww. rezygnację, pismem z dnia 13.03.2017 r. ZBiLK, wyraził zgodę na rozwiązanie za porozumieniem stron umowy z dnia 18.11.2016 r. Z uzyskanych w toku kontroli wyjaśnień wynikało, że umowa została rozwiązana za porozumieniem stron na podstawie § 15 ust 2 pkt 3 przedmiotowej umowy, tj. w wyniku rezygnacji Inwestora z przyczyn niezależnych od niego.

Z powyższego wynika, że inwestor już w chwili złożenia oferty na adaptację strychu posiadał wiedzę dot. jego powierzchni. W okresie od dnia złożenia przez inwestora oferty do dnia rozwiązania umowy powierzchnia ta się nie zmieniła. Inwestor profesjonalnie zajmujący się m.in. adaptacjami strychów (wykonywanymi również na zlecenie wspólnot zarządzanych przez ZBiLK) posiadał wiedzę na temat przekształcania powierzchni strychów w lokale mieszkalne w tym dot. minimalnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Ponadto przy wykonywaniu działalności gospodarczej Inwestor obowiązany był zachować należytą staranność ocenianą przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności, przejawiającą się np. w dokładnym zbadaniu przedmiotu umowy.

W opinii kontrolera należy zatem uznać, iż brak było uzasadnionych przesłanek do rozwiązania umowy za porozumieniem stron na podstawie § 15 ust. 2 pkt 3 umowy z dnia 18.11.2016 r. Ponadto wskazać należy, że w takim przypadku inwestor powinien zapłacić wspólnocie karę umowną w wysokości 6.600,00 zł. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 pkt 4 ww. umowy inwestor miał zapłacić Wspólnocie karę umowną z tytułu niewykonania bądź nie należytego wykonania umowy w przypadku odstąpienia od umowy przez inwestora z przyczyn niezależnych od Wspólnoty w wysokości 3% kwoty określonej w § 2 ust 4 umowy.

Kontrola wykazała ponadto, że ZBiLK jako zarządca wspólnoty mieszkaniowej przy ul. Hożej nieprawidłowo poinformował jej członków o zebraniu podczas którego odbyło się m. in. głosowanie członków wspólnoty mieszkaniowej w przedmiocie wyrażenia zgody na adaptację powierzchni strychu. Kontrola procedury adaptacji strychu w budynku przy ul. Hożej wykazała, że ZBiLK przesłał w dniu 19.12.2019 r. - listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej - do członków wspólnoty zaproszenie na zebranie wspólnoty, które miało odbyć się w dniu 03.01.2020 r. o godz. 16:30 (potwierdzenia odbioru: właściciel lokalu nr 1 – nie podjęto, zwrot do ZBiLK w dniu 21.01.2020 r., właściciel lokalu nr 3 – odebrano 02.01.2020 r., właściciel lokalu nr 4 – 23.12.2019 r.). ZBiLK - jako zarządca wspólnoty – powiadomił członka wspólnoty mieszkaniowej w nieprawidłowy sposób tj. wbrew przepisowi art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2020 r. poz. 532), według którego o zebraniu ogółu właścicieli lokali zarządca, zawiadamia każdego właściciela lokalu na piśmie przynajmniej na tydzień przed terminem zebrania. Jak orzekł Sąd Apelacyjny we Wrocławiu niepowiadomienie o zgromadzeniu wspólnoty w terminie nakazanym ustawą może być podstawą uchylenia uchwały wspólnoty, gdy wadliwość ta dotyczy takiej liczby właścicieli lokali, których obecność mogłaby wywrzeć wpływ na wynik głosowania albo dotyczy takiego członka wspólnoty, którego autorytet lub inne szczególne okoliczności mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska zajętego przez członków głosujących za uchwałą. Sąd wskazał ponadto, że „nie wystarcza zatem nadanie listu poleconego w placówce pocztowej, aby uznać, że obowiązek ten został zrealizowany” (Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 27.10.2016 r., sygn. akt I ACa 1101/16).

W toku kontroli ustalono również, że w przypadku realizacji umowy z dnia 07.09.2018 r. o przebudowę i roboty remontowe - adaptacja strychu w nieruchomości przy ul. Arkońskiej - ZBiLK jako zarządca wspólnoty mieszkaniowej nie wezwał inwestora do doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie odstąpił od umowy pomimo upływu terminu wskazanego w umowie. Według § 9 ust. 1 umowy z dnia 07.09.2018 r. inwestor zobowiązany był do wykonania projektu budowlanego oraz dokonania jego branżowych uzgodnień i dokumentacji technicznej na swój koszt w terminie 8 miesięcy od podpisania umowy tj. do dnia 07.05.2019 r. Ponadto według § 16 ww. umowy wspólnota miała prawo odstąpienia od umowy w przypadku niedoręczenia wspólnocie przez Inwestora w terminie 8 miesięcy od daty zawarcia umowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po uprzednim wezwaniu inwestora z dodatkowym 30 dniowym terminem na jej doręczenie. Dopiero w dniu 22.05.2020 r. (tj. 1 rok 8 miesięcy i 15 dni od dnia zawarcia umowy) do ww. umowy o przebudowę i roboty remontowe zawarto aneks nr 1 zmieniający termin wykonania projektu budowlanego oraz dokonania jego branżowych uzgodnień z pierwotnych 8 miesięcy od dnia podpisania umowy na 24 miesiące od dnia podpisania umowy (tj. do dnia 07.09.2020 r.).

W toku kontroli ustalono, że w żadnej z zarządzanych przez ZBiLK wspólnot mieszkaniowych nie określono w formie pisemnej jakichkolwiek wskazówek/dobrych praktyk, wytycznych czy warunków, które należało spełnić w celu wykonania adaptacji strychu na lokal mieszkalny. Jak ustalono w toku kontroli zasady przebudowy części wspólnych nieruchomości określała jedynie umowa pomiędzy inwestorem a wspólnotą, która była jednak zawierana już po wyrażeniu przez wspólnotę mieszkaniową zgody na wykonanie adaptacji. W opinii kontrolera spisanie takich wytycznych mogłoby przyspieszyć proces zbycia poszczególnych części wspólnych. Wskazać należy ponadto, iż brak przejrzystych zasad może zawęzić – w opinii kontrolera – krąg potencjalnych osób zainteresowanych adaptacjami co z kolei może ograniczać konkurencję i wpływać na wysokość ceny sprzedaży części wspólnych. Ustalenie takich wskazówek/dobrych praktyk i ich publikacja – wraz ze wzorem umowy - pozwoliłby na przedstawienie - w ogólnodostępnej formie – informacji dot. wymaganej dokumentacji, terminów itd.

Według § 37 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Organizacyjnego ZBiLK to do zadań Działu Nadzoru Właścicielskiego i Wspólnot Mieszkaniowych (zw. dalej DNW) należało prowadzenie nadzoru nad zasobami powierzonymi ZBiLK do zarządzania. Ponadto według § 37 ust. 1 pkt 3 lit. g do zadań DNW należało zwoływanie i obsługa zebrań wspólnot mieszkaniowych. Kierownikiem DNW w okresie objętym kontrolą (i do dnia zakończenia kontroli) posiadał pełnomocnictwo z dnia 16.06.2016 r. - udzielone przez Dyrektora ZBiLK – m. in. do: udzielania zgody na adaptacje części wspólnych nieruchomości, udzielania zgody na podłączenie lokalu powstającego w wyniku adaptacji do instalacji wspólnych nieruchomości. Podkreślić należy jednak, że według § 3 ust. 1 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XIX/553/12 (Uchwała nr XIX/553/12 Rady Miasta Szczecin z dnia z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego pn. „Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych” w Szczecinie w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pn. „Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych”) Statutu, ZBiLK kieruje Dyrektor ZBiLK zatrudniany i zwalniany przez Prezydenta Miasta Szczecin. Według  § 3 ust. 6 i 7 ww. statutu to właśnie Dyrektor ZBiLK jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników ZBiLK w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy a także odpowiada za organizację oraz sprawuje nadzór nad skutecznością działania systemu kontroli zarządczej (funkcjonalnej i instytucjonalnej). Według § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego ZBiLK to do zadań Dyrektora ZBiLK należało m. in.: zarządzanie majątkiem jednostki, gospodarowanie mieniem, w tym prowadzenie ewidencji mienia gminy i powiatu zarządzanego przez ZBiLK STBS i TBS oraz podejmowanie decyzji w sprawach likwidowania składników mienia komunalnego oraz podejmowanie decyzji dotyczących gospodarki lokalami Gminy.

4. Skarga złożona przez mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej w Szczecinie.

W dniu 15.05.2020 r. do sekretariatu Prezydenta Miasta Szczecin wpłynęło pismo mieszkańców lokalu znajdującego się w nieruchomości gminnej przy ul. Jagiellońskiej. W przedmiotowym piśmie mieszkańcy wskazali szereg zarzutów dot. działalności ZBiLK, w tym:

• brak kotła dwubiegowego i prysznica, wypadające okna, pozatykane szmatami dziury w ścianie i podłodze, wychodząca pleśń na ścianach i suficie,
• przeprowadzanie remontów mieszkań bez ich kontroli i odbiorów technicznych (w szczególności w zakresie napraw instalacji elektrycznej i stolarki okiennej),
• doprowadzanie do fikcyjnych zadłużeń mieszkań komunalnych.

W dniu 26.11.2012 r. Gmina Miasto Szczecin – ZBiLK, zawarła umowę najmu lokalu socjalnego przy ul. Jagiellońskiej (zw. dalej umową najmu). Ww. umowa została zawarta na czas oznaczony tj. do dnia 25.11.2014 r. Od dnia 26.11.2014 r. do dnia zakończenia kontroli lokal przy ul. Jagiellońskiej był zajmowany bezumownie.

Kontrola nie wykazała, nieprawidłowości ani uchybień w ww. obszarze.

W toku kontroli ustalono, że w dniu 17.03.2012 dla lokalu przy ul. Jagiellońskiej w Szczecinie została sporządzona inwentaryzacja budowlana (niezbędna w celu legalizacji instalacji CO). W ww. inwentaryzacji budowlanej wskazano, że lokal był wyposażony w piec jednofunkcyjny „Vailant”. Ponadto w dniu 10.10.2012 r. sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy lokalu przy ul. Jagiellońskiej. W ww. protokole wskazano, że przedmiotowy lokal jest wyposażony w m.in.: piec gazowy 1 funkcyjny „Vailant” (C.O. gazowe) oraz, że ściany i sufity w lokalu są czyste a na podłogach ułożono panele i wykładziny dywanowe. Ww. protokół zdawczo – odbiorczy został podpisany bez uwag przez najemcę - osobę składającą skargę - oraz ze strony ZBiLK przez inspektora ds. technicznych.

W zakresie zarzutu dot. nieprawidłowości przy przeprowadzaniu remontów w przedmiotowym lokalu tj. naprawy instalacji elektrycznej potwierdzono, że ZBiLK od dnia podpisania umowy najmu lokalu przy ul. Jagiellońskiej czterokrotnie wystawiał zlecenia dot. naprawy/przeglądu instalacji elektrycznej. Z uwagi na nie udostępnianie – pomimo umówionych wcześniej terminów – lokalu w celu przeprowadzenia napraw/przeglądów instalacji elektrycznej oraz w związku z kolejnymi skargami dot. m.in. problemów z instalacją elektryczną, Zastępca Prezydenta Miasta Szczecin pismem z dnia 25.02.2019 r. poinformował mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej, że ponownie zlecono wykonanie prac naprawczych instalacji elektrycznej w ww. lokalu wskazując termin wizyty elektryka na dzień 07.03.2019 r. godz. 10:00. W ww. piśmie poinformowano ponadto, iż w przypadku ponownego nieudostępnienia lokalu elektrykowi „temat naprawy instalacji elektrycznej w zajmowanym lokalu zostanie wyczerpany”. Kontrola wykazała, że prace naprawcze instalacji elektrycznej zostały wykonane. W zakresie stolarki okiennej w lokalu przy ul. Jagiellońskiej ustalono natomiast, że została ona zakwalifikowana do wymiany jednak zgodnie z zasadami obowiązującymi w ZBiLK w pierwszej kolejności stolarka wymieniana jest u najemców posiadających tytuł prawny do lokalu, zgodnie z kolejnością zgłoszeń.

W związku z zarzutami dot. nieprawidłowości przy naliczaniu czynszu kontrolą objęto sposób naliczania opłat czynszowych od dnia 01.01.2017 r. do dnia 31.12.2019 r. W toku kontroli ustalono, że w okresie objętym kontrolą było opłaty naliczane były w prawidłowej wysokości i wynosiły: do dnia 31.12.2018 r. 1,21 zł za 1m² powierzchni użytkowej lokalu, a od 1 stycznia 2019 r. 1,31 zł.

Na koncie mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej na dzień 31.12.2019 r. widniała zaległość w kwocie 19.728,67 zł. Na powyższą zaległość (poza należnościami wynikającymi z tytułu opłat bieżących za lokal, odsetek i opłat sądowych) składała się m.in. należność z tytułu opróżnienia pomieszczeń strychowych w wysokości 8.866,84 zł. W toku kontroli ustalono, że w związku ze stworzeniem zagrożenia pożarowego poprzez nagromadzenie śmieci i gabarytów na strychu, klatce schodowej, korytarzu piwnicznym oraz na podwórzu ZBiLK od 2013 r. skierował do mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej 7. pism dot. konieczności uprzątnięcia ww. miejsc (informację dot. uprzątnięcia ww. miejsc umieszczono ponadto na drzwiach wejściowych do budynku). ZBiLK w piśmie z dnia 03.04.2019 r. wyznaczył ostateczny termin uprzątnięcia na dzień 20.04.2019 r. informując jednocześnie, że po jego upływie wszystkie rzeczy zostaną usunięte na koszt mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej. Z uwagi na brak reakcji mieszkańców ww. lokalu na kierowane do nich prośby i wezwania dot. uprzątnięcia nagromadzonych śmieci i gabarytów, ZBiLK w dniach 12-13.08.2019 r. – korzystając z usług firmy zewnętrznej – dokonał opróżnienia ww. miejsc oraz wywozu odpadów i gabarytów. Za wykonanie ww. usługi wykonawca wystawił fakturę VAT, według której z budynku przy ul. Jagiellońskiej wywieziono łącznie 100m³ odpadów za łączną kwotę 8.866,84 zł brutto. Zgodnie z przesyłanymi do mieszkańców lokalu przy ul. Jagiellońskiej informacjami zostali oni obciążeni kosztami wywozu odpadów.

Kontrola wykazała, że wszystkie zarzuty podniesione w ww. skardze były bezzasadne.

III. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w Prezydent Miasta Szczecin zalecił:

1. rozstrzygnąć kwestię niezgodności umowy nieodpłatnego użytkowania nieruchomości oddanej WSAP z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w celu ewentualnego dalszego korzystania przez użytkownika z nieruchomości zgodnie z prawem.
2. Wdrożyć odpowiednią procedurę kontroli dotyczącą zgodności sposobu użytkowania nieruchomości oddanych w dzierżawę, użyczenie oraz użytkowanie na cele oświatowe zgodnie z postanowieniami zawartych umów, która będzie się opierała w szczególności na:
   • bezstronnym i obiektywnym przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe,
   • sprawdzaniu w sposób szczegółowy wszelkich aspektów związanych z wykorzystywaniem nieruchomości zgodnie z zawartymi umowami,
   • formułowaniu jasnych i precyzyjnych wniosków z przeprowadzonej kontroli oraz formułowanie zaleceń pokontrolnych,
   • każdorazowym wyciąganiem konsekwencji w przypadku stwierdzenia naruszeń związanych z użytkowaniem nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem lub niezgodnie z umową.
3. Cyklicznie i regularnie przeprowadzać kontrole sposobu użytkowania wszystkich nieruchomości oddanych w dzierżawę, użyczenie oraz użytkowanie na cele oświatowe zgodnie z ustanowionymi procedurami, o których mowa w punkcie powyżej.
4. Korzystać z uprawnień właściciela wynikających z zawartych umów, w szczególności umów ustanowienia nieodpłatnego użytkowania w zakresie obciążenia użytkownika nieruchomości oddanej w nieodpłatne użytkowanie kwotą stanowiącą iloczyn stawki czynszu na poziomie średniej stawki uzyskiwanej z wynajmu lokali użytkowych o podobnej lokalizacji i przeznaczeniu za cały okres korzystania z nieruchomości przez podmiot trzeci, w przypadku każdorazowego oddania przedmiotu użytkowania w całości lub w części osobom trzecim w dzierżawę, najem lub użyczenie bez zgody właściciela.
5. Usprawnić komunikację pomiędzy poszczególnymi działami ZBiLK.
6. Wprowadzać zmian do Instrukcji Windykacji stosownym zarządzeniem dyrektora ZBiLK oraz formalnie uregulować stosowane w praktyce rozwiązania dotyczące procedur windykacyjnych.
7. Przestrzegać zapisów Instrukcji Windykacji oraz uchwały w sprawie ulg.
8. Monitorować informacje dotyczące zgonów dłużników oraz podejmować czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców, bądź umorzenia należności.
9. Kierować sprawy na drogę postępowania sądowego w terminach minimalizujących ryzyko dopuszczenia do przedawnienia roszczeń czynszowych
10. Informować o zebraniach wspólnot mieszkaniowych w sposób gwarantujący dotrzymanie terminu wynikającego z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali tj. przynajmniej na tydzień przed terminem zebrania..
11. Przestrzegać zapisów umów dot. adaptacji powierzchni strychowych w zakresie:
    • dopuszczalności rozwiązywania umów za porozumieniem stron,
    • wzywania inwestorów do złożenia wymaganych w umowie dokumentów (np. pozwoleń na budowę),
    • naliczania kar umownych.
12. Ustalić i opublikować - wraz ze wzorem umowy dot. adaptacji powierzchni strychowych - ogólne wskazówki/dobre praktyki dla potencjalnych inwestorów, potrzebne do podjęcia w celu wykonania adaptacji strychu na lokal mieszkalny.