Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2021 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie od 16.09.2021 r. do 01.10.2021 r. przeprowadził kontrolę w Przedszkolu Publicznym Nr 58 w Szczecinie w zakresie przeprowadzania postępowań rekrutacyjnych do przedszkola.

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli podpisanym w dniu 01.10.2021 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27.10.2021 r.

I.Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Przedszkolu Publicznym Nr 58 w Szczecinie (zw. dalej PP58) w zakresie przeprowadzania postępowań rekrutacyjnych do przedszkola stwierdzono m.in., że: 

• poddane weryfikacji wnioski oraz załączniki zostały zweryfikowane nienależycie, co w konsekwencji spowodowało błędne przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów, pomimo braku wystarczających podstaw w tym zakresie,
• nie sporządzono wszystkich wymaganych przepisami dokumentów z przebiegu postępowania rekrutacyjnego bądź sporządzono je w sposób nieprawidłowy. 

 W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości oraz uchybień w zakresie rekrutacji do przedszkola, w szczególności:

• wszystkim dzieciom, których rodzicie złożyli deklaracje o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego zapewniono miejsce w PP58,
• na pierwszym etapie rekrutacji uwzględniono kryteria ustawowe, a na drugim etapie kryteria lokalne,
• do przedszkola przyjęto kandydatów zakwalifikowanych, których rodzice złożyli potwierdzenie woli przyjęcia dziecka do przedszkola,
• zachowano terminy dla dokonania poszczególnych czynności postępowania rekrutacyjnego.

W skład PP58 wchodziła placówka macierzysta położona przy ul. Marlicza 26 oraz filia z siedzibą przy ul. Jaworowej 48. Do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego powołane zostały dwie Komisje rekrutacyjne odpowiednio dla placówki macierzystej oraz filii. Na rok 2021/2022 w placówce macierzystej zaplanowano 6 oddziałów i 140 miejsc, natomiast w filii – 2 oddziały i 50 miejsc (łącznie 8 oddziałów i 190 miejsc). Na podstawie złożonych przez rodziców deklaracji wychowanie przedszkolne w PP58 zamierzało kontynuować 149. dzieci (jednostka macierzysta – 110 deklaracji, filia – 39 deklaracji). W związku z powyższym w rekrutacji na rok 2021/2022 PP58 dysponowało łącznie 41 miejscami wolnymi. Do przedszkola złożono łącznie 157 wniosków [1: Według raportu pn. „lista wniosków z liczbą punktów” wygenerowanego z systemu elektronicznego Nabór służącego do obsługi postępowania rekrutacyjnego - uwzględniając pierwszą, drugą i trzecią preferencję.], w tym odpowiednio:

• 137 wniosków do placówki macierzystej (41 wniosków z 1. preferencji oraz 96 wniosków z 2. i 3. preferencji),
• 20 wniosków do filii (12 wniosków z 1. preferencji oraz 8 wniosków z 2. i 3. preferencji). 

Na rok szkolny 2021/2022 po rozstrzygnięciu Komisji Rekrutacyjnej przyjęto odpowiednio:

• 30 kandydatów do placówki macierzystej. (5 dzieci w ramach pierwszego etapu rekrutacji - kryteria ustawowe oraz 25 dzieci w ramach drugiego etapu rekrutacji - kryteria lokalne),
• 7 kandydatów do filii (1 dziecko w ramach pierwszego etapu rekrutacji - kryteria ustawowe oraz 6 dzieci w ramach drugiego etapu rekrutacji - kryteria lokalne).

Nieprzyjęcie kandydatów związane było z ograniczoną ilością wolnych miejsce w PP58 (w postępowaniu rekrutacyjnym nie przyjęto ponadto dzieci 2,5 letnich, dzieci zamieszkałych poza Gminą Miasto Szczecin oraz dzieci, których rodzicie nie złożyli oświadczeń potwierdzających wolę przyjęcia dziecka do przedszkola). Na dzień rozpoczęcia kontroli do przedszkola zapisanych było 185 dzieci.

Zarządzeniem Nr 35/21 [2: w brzmieniu nadanym Zarządzeniem Nr 100/21 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 1 marca 2021 r.] z dnia 22 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Szczecin określił na rok szkolny 2021/2022 terminy przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego, w tym terminy składania dokumentów do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, natomiast uchwałą Nr XXVIII/724/17 z dnia 28 marca 2017 r. Rada Miasta Szczecin określiła kryteria wraz z liczbą punktów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola, prowadzonego przez Gminę Miasto Szczecin oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów [3: Z uwzględnieniem zmian wprowadzonych Uchwałą Nr IX/261/19 Rady Miasta Szczecin z dnia 5 lipca 2019 r. oraz Uchwałą Nr XXV/746/21 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r.] (zw. dalej uchwałą rekrutacyjną).

1. Czynności postępowania rekrutacyjnego zastrzeżone do właściwości komisji rekrutacyjnej.  

W toku kontroli ustalono, że komisje rekrutacyjne (placówka macierzysta oraz filia) w nienależyty sposób zweryfikowały złożone wnioski oraz dokumenty i oświadczenia, co w konsekwencji spowodowało błędne przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów rekrutacyjnych, pomimo braku wystarczających podstaw w tym przedmiocie i tak:

• w 1 przypadku uznano za spełnione kryterium ustawowe niepełnosprawności kandydata, pomimo iż do wniosku rodzic załączył jedynie kolorową kserokopia (faksymile) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co było niezgodne z art. 150 ust. 3 i 5 w zw. z art. 150 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe [4: Dz.U. z 2021 poz. 1082 ze zm.] (zw. dalej upo), według których dokumenty, o których mowaw ust. 2 pkt 1 lit. b-d oraz pkt 4 lit. a, b i d-h (w tym te dotyczące niepełnosprawności), są składane w oryginale, notarialnie poświadczonej kopii albo w postaci urzędowo poświadczonego zgodnie z art. 76a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego odpisu lub wyciągu  z dokumentu; bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez rodzica kandydata,
• w 10 przypadkach błędnie przyjęto spełnienie przez kandydatów kryterium lokalnegozamieszkaniaw pobliżu przedszkola/szkoły podstawowej (bądź zamieszkania na Osiedlu, w którym nie ma w pobliżu przedszkola a kandydat stara się o miejsce w najbliższym miejsca zamieszkania przedszkolu) lub wykonywania pracy zawodowo/nauki w trybie dziennym przez przynajmniej jedno z rodziców/prawnych opiekunów w pobliżu przedszkola, czym naruszono art. 131 ust. 6 upo w zw. z § 1 pkt 3 uchwały rekrutacyjnej. Według ww. przepisów organ prowadzący określa kryteria, którym przyznaje określoną liczbę punktów. W powyższym zakresie organ prowadzący określił kryterium lokalne związane z zamieszkaniem/pracą/nauką wpobliżu przedszkola, przyznając zarazem temu kryterium wagę 4 punktów. W ww. przypadkach miejsca zamieszkania kandydatów znajdowały się poza pobliżem przedszkola/szkoły podstawowej, w rozumieniu § 3 uchwały rekrutacyjnej, według którego pobliże przedszkola/szkoły podstawowej oznacza granice obwodu szkoły podstawowej, w którym znajduje się przedszkole publiczne [5: Według Załącznika do Uchwały Nr IV/89/19 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Szczecin oraz określenia granic obwodów od 1 września 2019 r., PP58 położone było w granicach obwodu szkoły podstawowej nr 45 z Oddziałami Integracyjnymi mającej siedzibę przy ul. Zawadzkiego 75.], a ponadto PP58 – (jednostka macierzysta bądź filia) nie było przedszkolem położonym najbliżej miejsca zamieszkania kandydatów. We wskazanych przypadkach z przedłożonych przez rodziców dokumentów nie wynikało również, iż praca/nauka odbywała się w pobliżu PP58, tj. granicach obwodu Szkoły Podstawowejnr 45 z Oddziałami Integracyjnymi. Pomimo wskazania przez rodziców kandydatów spełniania przedmiotowego kryterium oraz załączenia stosownego oświadczenia zgodnego z załącznikiem nr 3 do uchwały rekrutacyjnej, adres zakładu pracy wskazywany w oświadczeniu z załącznika nr 1 do ww. uchwały nie znajdował się w granicach obwodu Szkoły Podstawowejnr 45 z Oddziałami Integracyjnymi (co nie wyklucza, iż praca mogła być wykonywana poza siedzibą zakładu pracy w pobliżu PP58). Jednakże w ocenie kontroli w niniejszych przypadkach komisja rekrutacja powinna zweryfikować przedłożone oświadczenia (np. poprzez wezwanie do  przedłożenia stosownego zaświadczenia pracodawcy o wykonywaniu pracy w określonym miejscu), aby w sposób niebudzący wątpliwości kryterium pracy/nauki w pobliżu przedszkola było spełnione. W zakresie przedmiotowego kryterium lokalnego zwrócić należy jednak uwagę na nieprawidłowość legislacyjną (a mogącą mieć wpływy na sposób interpretacji przez Komisję rekrutacyjną zapisów aktu prawa miejscowego) polegającą na tym, że § 3 uchwały (brzmienie przepisu niezmienione – uchwała nr XXVIII/724/17) dotyczący rozumienia pobliża przedszkola/szkoły podstawowej, o których mowa w § 1 uchwały rekrutacyjnej, pomimo zmian zapisów ww. § 1 uchwały (zmiany wprowadzone uchwałą nr IX/261/19 i XXV/746/21), w dalszym zakresie odwoływał się do pkt 4 i 5 § 1 uchwały, które w obecnie obowiązującym brzmieniu, przedmiotowo nie dotyczyły już w ogóle kwestii pobliża przedszkola/szkoły podstawowej. W obecnie obowiązującym stanie prawnym (po ww. zmianach) pkt 4 i 5 § 1 uchwały dotyczyły rozpoczęcia lub kontynuacji edukacji w przedszkolu przez rodzeństwo kandydata oraz rozliczania podatku dochodowego, natomiast kwestia pobliża określona została w § 1 ust. 3 uchwały (po ww. zmianach),
  • w 2 przypadkach błędnie przyjęto, iż spełnione zostało kryterium pracy zawodowej/nauki w trybie dziennym przez obojga rodziców/opiekunów prawnych czym naruszono art. 131 ust. 6 upo w zw. z § 1 pkt 2 uchwały rekrutacyjnej. Według ww. przepisów organ prowadzący określa kryteria, którym przyznaje określoną liczbę punktów. W powyższym zakresie organ prowadzący określił kryterium lokalne związane pracą/nauką przez rodziców, przyznając zarazem temu kryterium wagę 10 punktów. Zauważyć należy, że w pierwszym przypadkurodzic kandydata nie podpisał stosownego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w drugim przypadku rodzic w pisemnym oświadczeniu (potwierdzonym załączonym wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) wskazał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest zawieszona (do dnia rozpoczęcia kontroli ww. działalność gospodarcza pozostawała zawieszona),
  • w 6 przypadkach błędnie przyjęto, iż spełnione zostało kryterium zamieszkiwania rodziców kandydata w Gminie Miasto Szczecin i rozliczania podatku dochodowego od osób fizycznych w urzędzie skarbowym w Szczecinie, pomimo iż rodzice kandydata nie złożyli stosownego oświadczenia, czym naruszono art. 131 ust. 4 i 6 upo w zw. z § 1 pkt 5 w zw. z § 2 pkt 4 uchwały rekrutacyjnej. Według ww. przepisów organ prowadzący określa kryteria, którym przyznaje określoną liczbę punktów (w tym przypadku 8 pkt) oraz określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. W niniejszym przypadku obligatoryjnym było dołączenie oświadczenia o zamieszkiwaniu przez rodziców/prawnych opiekunów na terenie Gminy Miasto Szczecin i rozliczaniu podatku dochodowego od osób fizycznych w urzędzie skarbowym w Szczecinie, według wzoru załącznika nr 4 do uchwały rekrutacyjnej.

Według § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rekrutacji do zadań Komisji rekrutacyjnej należało, w szczególności: sporządzenie listy kandydatów, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej, w przypadku których zweryfikowano wniosek, w tym zweryfikowano spełnianie przez kandydata warunków lub kryteriów branych pod uwagę w postępowaniu rekrutacyjnym oraz postępowaniu uzupełniającym. Przewodniczący Komisji Rekrutacyjnej zgodnie z art. 150 ust. 7 upo mógł, ponadto żądać dokumentów potwierdzających okoliczności zawarte w oświadczeniach, w terminie wyznaczonym przez przewodniczącego, lub mógł zwrócić się do prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata o potwierdzenie tych okoliczności.

Brak należytej weryfikacji złożonych wniosków i oświadczeń (w tym m.in. poprzez wezwanie rodziców do przedłożenia dodatkowych dokumentów, w sytuacji stwierdzenia braków/nieprawidłowości/wątpliwości) nie miał jednak wpływ na ustaloną przez komisję rekrutacyjną listę kandydatów zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych do PP58.

Kontrola wykazała, również że Komisje rekrutacyjne nie sporządziły i nie załączyły do protokołów z posiedzeń informacji z podjętych czynności, o których mowa w art. 150 ust. 7 upo (tj. m.in. żądania dokumentów potwierdzających okoliczności zawarte w oświadczeniach - takich jak zaświadczenia z pracy, kserokopie książeczek szczepień, inne dokumenty) czym naruszono § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego do publicznych przedszkoli, szkół, placówek i centrów [6: Dz.U. poz. 1737] (zw. dalej rozporządzeniem w sprawie rekrutacji).

 W toku kontroli stwierdzono także nieprawidłowości dotyczące sposobu sporządzania wyników postępowania rekrutacyjnego. Wyniki postępowania rekrutacyjnego zostały sporządzone i podane do publicznej informacji zarówno w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych, ale także w formie listy tzw. „kandydatów zakwalifikowanych przesuniętych” [7: dotyczy kandydatów, którzy nie uzyskali minimalnej liczby punktów uprawniającej do zakwalifikowania do PP58, jednakże zostali umieszczeni na liście kandydatów zakwalifikowanych w placówce drugiej bądź trzeciej preferencji.], co było niezgodne z art. 158 ust. 1 upo oraz § 10 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie rekrutacji, według których wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości jedynie w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych. Dzieci wykazane na tzw. liście „kandydatów zakwalifikowanych przesuniętych” nie zostały umieszczone ponadto na liście kandydatów nieprzyjętych do przedszkola PP58. W toku kontroli stwierdzono że w 1 przypadku na liście kandydatów zakwalifikowanych nie został wykazany kandydat przyjęty do przedszkola w postępowaniu rekrutacyjnym (kandydat z trzeciej preferencji wykazany jednak na liście dzieci przyjętych do przedszkola). Na liście kandydatów niezakwalifikowanych oraz nieprzyjętych brakowało również wykazania dzieci z drugiej i trzeciej preferencji, które brały udział w rekrutacji do PP58

 2. Czynności postępowania rekrutacyjnego zastrzeżone do właściwości dyrektora przedszkola.  

Nie stwierdzono.  

3. Pozostałe ustalenia

W toku kontroli ustalono, że Komisje rekrutacyjne w PP58 (placówka macierzysta i filia) nie dokonały weryfikacji i oceny wszystkich, złożonych w ramach rekrutacji na rok szkolny 2021/2022, wniosków o przyjęcie do przedszkola publicznego nr 58. Komisje w toku prowadzonego postępowania rekrutacyjnego wzięły pod uwagę wyłącznie 53 wnioski wskazujące PP58 (placówkę macierzystą albo filię) jako placówkę pierwszej preferencji [8: Tj. wyłącznie te wnioski (wraz z przedłożonymi załącznikami), które zostały złożone w przedszkolu pierwszej preferencji w formie papierowej.]. W przedmiotowym postępowaniu Komisje nie dokonały merytorycznego rozpoznania wniosków wskazujących PP58, jako placówka drugiej bądź trzeciej preferencji, pomimo iż do jednostki macierzystej zakwalifikowany a następnie przyjęty został kandydat z trzeciej preferencji [9: Program informatyczny „Nabór” służący do elektronicznej obsługi postępowania rekrutacyjnego nie posiadał funkcji załączania dokumentów oraz oświadczeń do poszczególnych wniosków kandydatów.]. Komisja rekrutacyjna w PP58 nie dysponowała w przypadku ww. kandydata ani wnioskiem ani wymaganymi załącznikami. Punktacja dla ww. kandydata zakwalifikowanego w ramach drugiej preferencji ustalona została (a następnie wprowadzona do systemu Nabór) przez Komisję rekrutacyjną właściwą dla placówki pierwszej preferencji. Należy zauważyć, że ze względu na charakter lokalnych kryteriów rekrutacyjnych (w szczególności rozpoczęcia lub kontynuowania edukacji w przedszkolu przez rodzeństwo kandydata – 6 pkt oraz zamieszkania/wykonywania pracy w pobliżu przedszkola – 4 pkt) spełnienie tych kryteriów przez poszczególnych kandydatów (w konsekwencji uzyskanie określonych punktów) ściśle związane jest z konkretną placówką oświatową. Charakter kryteriów rekrutacyjnych powoduje, że punktacja uzyskana przez kandydata w placówce pierwszej preferencji (np. PP10) może nie odpowiadać punktacji (np. z powodu niespełnienie kryterium zamieszkania w pobliżu czy kontynuowania wychowania przedszkolnego przez rodzeństwo), którą ten sam kandydat uzyskać powinien w placówce drugiej bądź trzeciej preferencji (np. PP58). W ocenie kontroli powyższy sposób ukształtowania rekrutacji był sprzeczny z istotą tego postępowania [10: W analizowanym sposobie ukształtowania postępowania rekrutacyjnego można dopatrywać się naruszenie także podstawowych zasad ustrojowych, w tym konstytucyjnych jak: zasada równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.] wynikającą z  przepisów ustawy Prawo oświatowe. W przedmiotowym zakresie zwrócić należy uwagę chociażby na art. 156 upo, który nie różnicuje wniosków ze względu na określenie "preferencji" przedszkola. Według ww. przepisu wniosek o przyjęcie do publicznego przedszkola może być złożony do nie więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół, chyba że organ prowadzący dopuści możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół. We wniosku określa się kolejność wybranych publicznych przedszkoli w porządku od najbardziej do najmniej preferowanych. Przepis ten (ani żaden inny) nie dopuszcza sytuacji, w której komisja rekrutacyjna w danym przedszkolu dokonuje weryfikacji (pod względem formalnym oraz spełnienia przez kandydata kryteriów rekrutacyjnych, a tym samym także ustalenia wyniku rekrutacji) jedynie wniosków wskazujących dane przedszkole jako placówkę pierwszej preferencji [11: Celem wprowadzenia przedmiotowej regulacji było zapewnienie większej dostępności publicznej edukacji dla społeczeństwa i zapobieżenie nadmiernemu „rezerwowaniu” miejsc przez co bardziej zapobiegliwych uczestników rekrutacji przez ograniczenie możliwość wielokrotnego składania wniosków o przyjęcie do publicznej placówki – zob. komentarz do art. 156 upo w M.Plich (red), Prawo Oświatowe. Komentarz, wyd. II. Warszawa 2021.]. Do zadań komisji należy zweryfikowanie wszystkich wniosków bądź ustalenie, że określony wniosek jest bezprzedmiotowy, gdyż został zakwalifikowany w innym przedszkolu (wyprzedzającej preferencji). W Gminie Miasto Szczecin, zgodnie z informatorem dla rodziców, przyjęto pewne usprawnienie polegające na możliwości złożenia pisemnego wniosku jedynie w przedszkolu pierwszego wyboru. W konsekwencji wyżej wskazanego sposobu przeprowadzenia rekrutacji, w PP58 mogło dojść do sytuacji, że do przedszkola zostali zakwalifikowani niewłaściwi kandydaci.

 W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości oraz uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego do PP58 na rok 2021/2022, w szczególności:

• wszystkim dzieciom, których rodzicie złożyli deklaracje o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego zapewniono miejsce w PP58 zgodnie z art. 153 ust. 2 upo,
• do przedszkola przyjęto kandydatów zakwalifikowanych, których rodzice złożyli potwierdzenie woli przyjęcia dziecka do przedszkola,
• na pierwszym etapie rekrutacji uwzględniono kryteria ustawowe, a na drugim etapie kryteria lokalne,
• prace komisji rekrutacyjnej były prowadzone, z udziałem co najmniej 2/3 osób wchodzących w skład komisji, co było zgodne z §10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rekrutacji,
• listy kandydatów zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych oraz kandydatów przyjętych i nieprzyjętych zawierały wymagane informacje oraz zostały podane do publicznej wiadomości w siedzibie przedszkola.

II.Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił

Komisji rekrutacyjnej (za pośrednictwem Dyrektora PP58):

1. Należyte weryfikowanie wniosków oraz oświadczeń składanych w postępowaniach rekrutacyjnych, w szczególności poprzez przestrzeganie ustalonych zasad przyznawania punktów za spełnienie określonego kryterium.
2. Ustalanie listy kandydatów zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych po wnikliwej i prawidłowej analizie wniosków i oświadczeń przedkładanych przez rodziców kandydatów.
3. Podawanie wyników postępowania rekrutacyjnego w postaci listy kandydatów zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych oraz przyjętych i nieprzyjętych, a ponadto należyte sporządzanie tych list.
4. Sporządzanie wszystkich wymaganych przepisami dokumentów z przebiegu postępowania rekrutacyjnego.