Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2021 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie od 15.06.2021 r. do 12.07.2021 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta Szczecin w zakresie wydawania pozwoleń na budowę.

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli podpisanym w dniu 02.08.2021 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 06.09.2021 r.

I.Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w zakresie wydawania pozwoleń na budowę stwierdzono m.in., że:

• w 1 przypadku zaniechano wezwania inwestora do poprawienia nieścisłości projektu budowlanego;
• nie zawiadamiano wszystkich stron postępowania o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie rozpoznawanego wniosku o pozwolenie na budowę;
• w 1 przypadku wystąpiono do organu ochrony zabytków z prośbą o uzgodnienie zamierzenia budowlanego przed zgromadzeniem niezbędnego kompletu dokumentów dotyczących projektowanego zamierzenia budowlanego;
• w 1 przypadku bezzasadnie wezwano inwestora do uiszczenia nienależnej opłaty skarbowej za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;
• w 2 przypadkach wydano decyzję pomimo nieuiszczenia przez wnioskodawcę należnej opłaty skarbowej;
• w 1 przypadku niewystarczająco zweryfikowano reprezentację strony w postępowaniu;
• w 2 przypadkach prowadzono postępowania z udziałem niewłaściwie umocowanych pełnomocników;
• niewłaściwie informowano strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
• dane o wnioskach o udzielenie pozwolenia na budowę nie wprowadzano do elektronicznego rejestru na bieżąco.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie realizacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [1: ówcześnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; od dnia 19 września 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 w związku z nowelizacja przepisów ustawy prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471).] (zw. dalej u.p.b.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [2: Dz.U. z 2021 r. poz. 735] (zw. dalej k.p.a.), w szczególności:

• decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę wydawano po spełnieniu ustawowych przesłanek;
• decyzje zawierały elementy wskazane w art. 107 kpa;
• decyzje wydawane były przez upoważnione osoby;
• sprawy prowadzili pracownicy, do których zakresów czynności należało wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę;
• w poszczególnych aktach spraw prowadzona była metryka sprawy.

Według § 42 pkt 2 Załącznika do Zarządzenia nr 114/19 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 marca 2019 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin do zadań Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowanej należało między innymi prowadzenie spraw związanych z wydawaniem decyzji określonych przepisami prawa budowlanego w zakresie obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W okresie od dnia 01.01.2020 r. do dnia 31.12.2020 r. Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej zarejestrował w rejestrze elektronicznym BOI, pod symbolem klasyfikacyjnym Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt: 6740 – pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę obiektów budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części – 1793 sprawy. Według rocznego zestawienia ilości decyzji administracyjnych wydanych w 2020 r. [3: Zestawienie sporządzone przez WUiAB za okres od dnia 01.01.2020 r. do dnia 31.12.2020 r. i przekazane do Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin.], WUiAB wydał łącznie 1682 decyzje z zakresu pozwoleń na budowę, w tym:

• 1582 decyzji o pozwoleniu na budowę,
• 73 decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę,
• 27 decyzji o wygaszeniu pozwolenia na budowę.

Na podstawie losowej metody doboru próby kontrolą objęto 21 z 1793 spraw z zakresu pozwoleń na budowę zarejestrowanych w 2020 r. (tj. 1,17 % wszystkich spraw z ww. zakresu, które wpłynęły do WUiAB w 2020 r. [4: Kontrolą objęto prawidłowość postępowań administracyjnych w przedmiocie pozwoleń na budowę prowadzonych w 2020 r., a więc w okresie. w którym ze względu rozpowszechnianie się wirusa SARS-CoV-2 wprowadzono od dnia 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. – Dz.U. poz. 433), a następnie od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. – Dz.U. poz. 491), a w konsekwencji m.in. na podstawie art. 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (…) – Dz.U. poz. – zawieszono w okresie 14 marca – 24 maja 2020 r. bieg terminów postępowań administracyjnych.]). 

Kontrola wykazała, że w 1 przypadku zaniechano wezwania inwestora do poprawienia nieścisłości projektu budowlanego w zakresie informacji o obszarze oddziaływania obiektu, czym naruszono art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 ówcześnie obowiązującego brzmienia u.p.b., według których organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie stwierdzenia braków kompletności projektu budowlanego – w tym informacji o obszarze oddziaływania obiektu – nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie w projekcie budowlanym określono różne obszary oddziaływania obiektu położonego przy ul. Orzeszkowej.

W toku kontroli ustalono, że w 3 przypadkach WUiAB zwracając się do innego organu (Miejskiego Konserwatora Zabytków wykonującego zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) o zajęcie stanowiska w trybie art. 39 ust. 3 u.p.b., nie zawiadomił o tym wszystkich stron postępowania, czym naruszono art. 106 § 2 k.p.a., według którego organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

Kontrola ustaliła również, że w 1 przypadku bezzasadnie wezwano inwestora do uiszczenia nienależnej opłaty skarbowej za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę polegającego na remoncie zabytkowego budynku Kocioła i budynku plebani w wysokości wynikającej jak z cz. III ust. 9 pkt 2 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej [5: Dz.U. z 2020 r. poz. 1546 ze zm.] (zw. dalej u.o.s.), czym naruszono cz. III ust. 9 kol. 4 pkt 3 załącznika do u.o.s. według którego zwolnione z opłaty skarbowej było pozwolenie na remont obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. W następstwie nieprawidłowego wezwania strona uiściła opłatę skarbową w kwocie 269,50 zł (wysokość opłaty jak dla remontu budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza i leśna). W udzielonych w toku kontroli wyjaśnieniach wskazała Pani, że pełnomocnik inwestora przy odbiorze decyzji został poinformowany o możliwości ubiegania się o zwrot uiszczonej opłaty skarbowej i otrzymał stosowny wniosek, jednakże w aktach postępowania brakowało jakiejkolwiek pisemnej wzmianki w przedmiotowym zakresie.

W 2 przypadkach kontrola wykazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo braku uiszczenia przez Inwestora należnej opłaty skarbowej (w treści decyzji wskazano jednakże, że taka opłata została uiszczona przez wnioskodawcę). W przedmiotowych sprawach, ponadto nie wezwano pisemnie Inwestora do usunięcia nieprawidłowości fiskalnych wniosku. Opłata został uiszczona dopiero w dniu odbioru decyzji [6: tj. odpowiednio w dniu 07.07.2020 r. oraz w dniu 25.06.2020 r., natomiast wydane (przyjmując dzień ich sporządzenia – tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1852/17) zostały odpowiednio w dniu 06.07.2020 r. oraz w dniu 24.06.2020 r.]. Powyższe naruszało art. 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.s. w zw. z art. 261 § 1 i 2 k.p.a., według których jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry – w przypadku wydania pozwolenia na budowę z chwilą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia – organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności (nie krótszy niż siedem dni i nie dłuższy niż czternaście dni), a po bezskutecznym upływie tego terminu wniosek podlega zwrotowi [7: Z zastrzeżeniem art. 261 § 4, w którym wskazano okoliczności, kiedy organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności.].

Kontrola wykazała, że w 1 przypadku dotyczącym pozwolenia na budowę z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej akta postępowania nie zawierały wystarczających dowodów (m.in. aktualnego odpisu uchwały powołującej Zarząd Wspólnoty) pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości reprezentacji strony w przedmiotowym postępowaniu. Umocowanie organu Wspólnoty Mieszkaniowej (jako jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, lecz której ustawa przyznała zdolność prawną) do jej reprezentowania nie było również możliwe do zweryfikowania przy pomocy powszechnie dostępnych rejestrów, w tym elektronicznych (np. Informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego). Należy zauważyć, że rzekomy przedstawiciel wnioskodawcy (jednoosobowy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej) oprócz podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, złożył również oświadczenie – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty. 

W toku kontroli ustalono, że w 2 przypadkach prowadzono postępowanie z udziałem niewłaściwie umocowanych pełnomocników, w tym:

• w 1 przypadku dopuszczono do udziału w sprawie „przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania na 4 lokale mieszkalne w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych” pełnomocnika, który przedłożył do akt postępowania pełnomocnictwo szczególne do reprezentowania inwestora w sprawie związanej z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę „przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania części poddaszy nieużytkowych na 2 lokale mieszkalne w dwóch budynkach mieszkalnych (…)”,
• w 1 przypadku dopuszczono do udziału pełnomocnika, który przedłożył jedynie kserokopie (kolorowe faksymile) pełnomocnictwa poświadczonego za zgodność z oryginałem przez samego pełnomocnika (pełnomocnik nie będący adwokatem, radcą prawnym lub rzecznikiem patentowym).  

Powyższe naruszało art. 33 § 3 k.p.a., według którego pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Organ administracji publicznej powinien ponadto z urzędu brać pod uwagę rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa – stosowanie do art. 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [8: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.] – w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem przepisu art. 33 § 4 k.p.a, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany [9: Tak m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer].

W toku kontroli ustalono ponadto, że w 1 przypadku wystąpiono do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie zamierzenia budowlanego – w trybie art. 39 ust. 3 u.p.b. – przed zgromadzeniem niezbędnego kompletu dokumentów dotyczących projektowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie dopiero po zwróceniu się z prośbą do MKZ o uzgodnienie zamierzenia budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [10: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.]. W ocenie kontroli uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 u.p.b., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska wyspecjalizowanego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych.Organ konserwatorski stoi zatem w takim przypadku na straży zachowania obiektu chronionego w jak najlepszym stanie, a więc z istoty rzeczy powinien dysponować kompletną dokumentacją na temat uzgadnianego zamierzenia, w tym też dokumentacją w postaci obligatoryjnej ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, którego dotyczą projektowane rozwiązania.

Uwagę kontroli zwraca również stosowana przez WUiAB niewłaściwa praktyka w zakresie informowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W toku kontroli ustalono przypadki [11: Dotyczy np. sprawy UNP 60326/WUiAB/-I/20, w której zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami w terminie 7 dni (co zostało przez stronę uczynione w dniu 14.12.2020 r.), pomimo iż inwestora po tym terminie (w dniu 15.12.2020 r.) uzupełnił dopiero wniosek.], w których strony informowane były – w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów – w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia – pomimo niezakończenia części dowodowej postępowania (najczęściej powyższe pouczenie było przekazywane stronie łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania). Według art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. treść pouczenia zamieszczana w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania kierowanych do stron. Stosowane w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania pouczenie z art. 10 § 1 k.p.a. (pomimo nieukończenia postępowania dowodowego) wraz z zakreśleniem siedmiodniowego terminu na dokonanie czynności wynikających z ww. przepisu nie znajduje – w ocenie kontroli – uzasadnienia w przepisach k.p.a. Według art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Powyższe ponadto pozostaje w sprzeczności z art. 9 k.p.a., według którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.. Ww. treść pouczenia, w ocenie kontroli może wywołać u strony mylne przeświadczenie, że upływ 7-dniowego terminu zamyka jej możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń oraz uzyskania wyjaśnień.

Kontrola wykazała również nieprawidłowości przy prowadzeniu przez pracowników WUiAB elektronicznego rejestru „Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń w sprawach budowlanych” przekazywanego Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w tym:

• wnioski o pozwolenie na budowę nie były wprowadzane do rejestru na bieżąco (w skrajnych 7. przypadkach wnioski zostały wprowadzone dopiero po wydaniu decyzji w poszczególnej sprawie), czym naruszono art. 82b ust. 2 u.p.b., według którego dane wprowadza się do rejestru i przesyła drogą elektroniczną do organu wyższego stopnia na bieżąco;
• wprowadzano błędne informacje niewynikające z prowadzonych akt postępowania, m.in. w zakresie: daty wydania decyzji; informacji o inwestorze, nieruchomości objętej wnioskiem czy danych dotyczących projektanta, czym naruszono art. 82b ust. 3a u.p.b., w którym określono dane wymagane do zamieszczenia w ww. rejestrze.

W 1 przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę zawierała niewłaściwe wskazanie daty wpływu wniosku o wydanie takiej decyzji. W decyzji (jak i całym prowadzonym postępowaniu) przyjęto, że wniosek o wydanie decyzji został złożony organowi administracji publicznej w dniu 14 maja 2020 r., podczas gdy wniosek wpłynął do organu (prezentata kancelarii poczty) już w dniu 13 maja 2020 r.

W toku kontroli ustalono również, że w aktualnie obowiązującej (od 25 listopada 2020 r.) procedurze WUiAB-I „Pozwolenie na budowę” nie zamieszczono informacji o aktualnie obowiązującej podstawie prawnej zakresu i formy projektu budowlanego, tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [12: Dz.U. z 2020 r. poz. 1609 ze zm.]. W pkt VI „UWAGI” procedury wskazano jedynie ówcześnie obowiązujące rozporządzenie w przedmiotowym zakresie, pomimo iż przedmiotowa procedura uwzględniała zmianę przepisów ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 roku, pozostawiając - do dnia 10 września 2021 r. - stronie możliwość wyboru opcji dołączenia do wniosku:

• 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi

lub

• 3 egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi [13: Do dnia zakończenia kontroli wystąpiono z wnioskiem o zmianę zapisów procedury WUiAB-I.].

 W pozostałym zakresie ustalono, że:

• decyzje w sprawie pozwolenia na budowę wydawane były w granicach 65 dniowego terminu określonego przepisem art. 35 ust. 6 pkt 1 u.p.b. (maksymalny termin na wydanie decyzji, którego przekroczenie skutkuje wymierzenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji). Uwagę kontroli zwraca jednakże zauważalny fakt wszczynania postępowań z opóźnieniem bądź podejmowania czynności postępowania z niską intensywnością, co może spowodować wystąpienie przypadków przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy [14: Dotyczy m.in.: sprawy UNP: 49672/WUiAB/-I/20 pierwsze czynności - tj. wystosowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydanie postanowienia o uzupełnieniu nieprawidłowości wniosku - podjęto dopiero odpowiednio po 15 dniach oraz po 47 dniach od dnia wpływu wniosku; sprawa UNP: 41493/WUiAB/-I/20 pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte dopiero po 44 dniach od wpływu wniosku; sprawa UNP: 60326/WUiAB/-I/20 np. wezwanie do uzupełnienia opłaty skarbowej wystosowano dopiero po 12 dniach od wpływu wniosku.],
• decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę wydawano po spełnieniu ustawowych przesłanek,
• decyzje zawierały elementy wskazane w art. 107 kpa,
• decyzje wydawane były przez upoważnione osoby,
• sprawy prowadzili pracownicy, do których zakresów czynności należało wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę,
• decyzje wydawano po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień,
• w poszczególnych aktach spraw prowadzona była metryka sprawy.

II.Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi WUiAB:

1. wzywać wnioskodawców do poprawiania stwierdzonych nieścisłości projektów budowlanych;
2. zawiadamiać wszystkie ustalone strony postępowania o zwróceniu się przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie rozpoznawanego wniosku o pozwolenie na budowę;
3. zaniechać wzywania wnioskodawców do uiszczenia nienależnych opłat skarbowych;
4. wydawać decyzje administracyjne po spełnieniu przez wnioskodawcę wymogów fiskalnych;
5. wnikliwie weryfikować reprezentację strony w postępowaniu;
6. występować do organów ochrony zabytków z prośbą o uzgodnienie zamierzenia budowlanego po zgromadzeniu niezbędnego kompletu dokumentów dotyczących projektowanego zamierzenia budowlanego;
7. każdorazowo wnikliwie weryfikować przedkładane dokumenty pełnomocnictwa i prowadzić postępowania jedynie z udziałem właściwie umocowanych pełnomocników;
8. prawidłowo informować strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
9. na bieżąco wprowadzać do rejestru prawidłowe dane o decyzjach i wnioskach o pozwolenie na budowę;
10. prawidłowo wskazywać datę złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.