Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2023 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie od 14 kwietnia do 8 maja 2023 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Szczecin (zw. dalej WGK lub wydziałem) w zakresie wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez powodujących utrudnienia w ruchu lub wymagających korzystania z drogi w sposób szczególny (zw. dalej zezwoleniami).

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli podpisanym w dniu 9 maja 2023 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 maja 2023 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w WGK w zakresie wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez powodujących utrudnienia w ruchu lub wymagających korzystania z drogi w sposób szczególny (zw. dalej zezwoleniami), stwierdzono m.in., że:

- w 6 przypadkach wydano zezwolenie na wykorzystanie dróg w sposób szczególny bez uzyskania od wnioskodawcy planu zabezpieczenia trasy lub miejsca imprezy, określającego sposoby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprezy,

- w przypadku 2 prowadzonych postępowań o wydanie zezwolenia nie zasięgnięto opinii właściwego komendanta jednostki Żandarmerii Wojskowej w sytuacji imprezy odbywającej się na drogach przebiegających lub przyległych do terenów będących w zarządzie jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej,

- nie zamieszczano na zezwoleniach wydanych wnioskodawcom, adnotacji potwierdzonej podpisem osoby dokonującej adnotacji, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego o zapłacie, zwolnieniu albo wyłączeniu obowiązku zapłaty opłaty skarbowej,

- w 1 przypadku, w aktach postępowania brakowało dowodu zapłaty przez wnioskodawcę opłaty skarbowej (w wysokości 48 zł),

- nie utrwalono w aktach badanych postępowań, umożliwienia stronie (wnioskodawcy) przed wydaniem zezwolenia (decyzji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ani nie utrwalono w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od tej zasady.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości w przedmiocie wydawania zezwoleń, o których mowa w art.  65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.), zw. dalej p.r.d.

 II. Oceny cząstkowe

Według § 46 pkt 4 załącznika do Zarządzenia nr 408/21 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 16 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin (ze zm.) do zadań Wydziału Gospodarki Komunalnej należy między innymi prowadzenie spraw związanych z inżynierią i organizacją ruchu drogowego oraz sprawy lokalnego i krajowego transportu zbiorowego. Natomiast według § 22 ust. 4 pkt 5 załącznika do zarządzenia nr 433/21 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 1 września 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne Urzędu Miasta Szczecin (ze zm.), do zadań WGK m.in. w zakresie inżynierii i organizacji ruchu drogowego oraz spraw lokalnego i krajowego transportu zbiorowego należało prowadzenie spraw i wydawanie zezwoleń związanych z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny.

WGK w okresie objętym kontrolą realizowało zadania związane z wydawaniem zezwoleń w oparciu o procedurę WGK-L „Wydanie zezwolenia na przeprowadzanie imprez powodujących utrudnienia w ruchu lub wymagających korzystania z drogi w sposób szczególny”, do której załączono wzór „Wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy powodującej utrudnienia w ruchu lub wymagającej korzystania z drogi w sposób szczególny na podstawie art. 65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym” (WGK-35).

Na potrzeby kontroli udostępniony został wykaz złożonych wniosków w sprawie wydania zezwoleń (w formie decyzji administracyjnej), zawierający wyszczególnienie 47 spraw. Na podstawie losowo dobranej próby, kontrolą objęto 20 z 47 spraw z zakresu wydawania zezwoleń (tj. 42,6 % wszystkich ww. spraw, które wpłynęły do WGK w 2022 r. w ww. zakresie).

Kontrola ustaliła, że w 6 sprawach wydział wydał zezwolenie na wykorzystanie dróg w sposób szczególny na podstawie wniosku niezawierającego załączonego planu zabezpieczenia trasy lub miejsca określonego w art. 65a ust. 3 pkt 3 p.r.d. W aktach ww. spraw brak było również wezwań kierowanych do wnioskodawcy, do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Zgodnie z art. 65b ust. 4 pkt 4 p.r.d., do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć plan zabezpieczenia trasy lub miejsca imprezy - określający sposoby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprezy, obejmujący m. in. listę osób wchodzących w skład służby porządkowej, ich rozmieszczenie oraz elementy ubioru wyróżniające te osoby, rodzaj i ilość środków technicznych niezbędnych do zabezpieczenia imprezy oraz miejsce ich rozlokowania, sposób oznaczenia miejsc niebezpiecznych dla uczestników imprezy, czy sposób informowania o ograniczeniach w ruchu drogowym wynikających z przebiegu imprezy - przed imprezą i w trakcie jej trwania. W przypadku niezałączenia ww. planu do wniosku o wydanie zezwolenia, WGK powinno wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Według bowiem art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zw. dalej k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosowanie k.p.a. w postępowaniach w przedmiocie zezwoleń na przeprowadzenie imprezy wynika z art. 65i p.r.d., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 65-65h p.r.d. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Kontrola wykazała również, że w 2 przypadkach, przed wydaniem zezwolenia wydział nie zasięgnął opinii właściwego komendanta jednostki Żandarmerii Wojskowej, w sytuacji gdy impreza odbywała się na drodze przebiegającej lub przyległej do terenu będącego w zarządzie jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej (aktualny wykaz jednostek organizacyjnych podległych ministrowi obrony narodowej lub przez niego nadzorowanych określony został w załączniku do obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2023. poz. 4). Obwieszczenia obowiązujące w badanym okresie: Obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2021 r. (M.P.2021.524), z dnia 10 stycznia 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 32), z dnia 25 lutego 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 296) oraz z dnia 8 sierpnia 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 835). W jednym przypadku  trasa przejazdu (przejazd kolumny motocyklistów) obejmowała drogę przyległą do terenu będącego w zarządzie jednostki organizacyjnej podporządkowanej przez Ministra Obrony Narodowej tj. Wojskowego Centrum Rekrutacji – Szczecin (ul. Mikołaja Kopernika). W drugim przypadku  trasa wydarzenia obejmowała drogę przyległą do Jednostki Wojskowej 1749 - Szczecin (ul. Franciszka Jarzyńskiego).

Według art. 65b ust. 5 pkt 1 p.r.d., zarządzający ruchem na drodze, wydaje zezwolenie po zasięgnięciu opinii właściwego ze względu na miejsce imprezy komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku imprezy odbywającej się na drogach w strefie nadgranicznej albo na drogach przebiegających lub przyległych do terenów będących w zarządzie jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej - odpowiednio właściwego komendanta oddziału Straży Granicznej lub komendanta jednostki Żandarmerii Wojskowej. Jednocześnie zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Wydział powinien zatem w obu powyższych przypadkach, przed wydaniem zezwolenia, zasięgnąć opinii właściwego komendanta jednostki Żandarmerii Wojskowej.

W toku kontroli ustalono także, że na zezwoleniach wydanych wnioskodawcom wydział nie umieszczał adnotacji potwierdzonej podpisem osoby dokonującej adnotacji, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego o zapłacie, zwolnieniu albo wyłączeniu obowiązku zapłaty opłaty skarbowej.

Stosownie do cz. III ust. 13 pkt 2 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 2142 ze zm.), zw. dalej u.o.s. za wydanie zezwolenia na podstawie przepisów o ruchu drogowym pobierana jest opłata skarbowa w wysokości 48 zł. Jednocześnie zgodnie z art. 8 ust. 3 u.o.s., organy administracji samorządowej dokonują adnotacji potwierdzających zapłatę opłaty skarbowej, zwolnienie od niej lub wyłączenie obowiązku jej zapłaty. Dodatkowo według § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 187 poz. 1330), zw. dalej rozporządzeniem w sprawie zapłaty opłaty skarbowej, wydając wnioskodawcy lub dokonującemu zgłoszenia dokument potwierdzający dokonanie czynności urzędowej, zaświadczenie lub zezwolenie (pozwolenie, koncesję), organ zamieszcza na nim adnotację potwierdzoną podpisem osoby dokonującej adnotacji, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, a ponadto zamieszcza adnotację, w której:

1) określa wysokość uiszczonej opłaty — w przypadku gdy dokonano zapłaty opłaty skarbowej;

2) określa podstawę prawną jej niepobrania — w przypadku gdy przepisy odrębne dopuszczają możliwość rozpatrzenia wniosku mimo nieuiszczenia należnej opłaty;

3) określa podstawę prawną wyłączenia lub zwolnienia — w przypadku gdy:

a) czynność urzędowa, zaświadczenie lub zezwolenie (pozwolenie, koncesja) nie podlegają opłacie skarbowej lub są od niej zwolnione albo

b) podmiot składający zgłoszenie lub wniosek o dokonanie czynności urzędowej albo wniosek o wydanie zaświadczenia lub zezwolenia (pozwolenia, koncesji) jest zwolniony od opłaty skarbowej.

Zgodnie z powyższym WGK powinien każdorazowo na egzemplarzu zezwolenia wydanym wnioskodawcy umieścić odpowiednie adnotacje dotyczące zapłaty, zwolnienia albo wyłączenia obowiązku zapłaty opłaty skarbowej.

Jednocześnie ustalono, że w 1 przypadku  w aktach sprawy brakowało dowodu wniesienia opłaty skarbowej(dot. sprawy nr WGK-III.7230.14.2022.MB).

Według § 3 ust. 1–2 rozporządzenia w sprawie zapłaty opłaty skarbowej, składający wniosek lub pełnomocnictwo albo dokonujący zgłoszenia zobowiązany jest dołączyć dowód zapłaty należnej opłaty skarbowej albo uwierzytelnioną kopię dowodu zapłaty, nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania obowiązku jej zapłaty. Dowód zapłaty może mieć formę wydruku potwierdzającego dokonanie operacji bankowej. Dowód zapłaty albo jego uwierzytelnioną kopię pozostawia się w aktach sprawy.

Co do zasady, według art. 14 § 1a k.p.a., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Jeżeli WGK w inny sposób ustalił, że ww. opłata została wniesiona (np. poprzez dokonanie sprawdzenia księgowania wpływu opłaty w ZSI-FK) to czynność taka, mająca znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, powinna być utrwalona w aktach zgodnie z art. 72 § 1 k.p.a., w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności.

Kontrola zwraca również uwagę na pomijanie podczas prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia przez WGK, stosowania przepisów k.p.a. (w sprawach nieuregulowanych w art. 65-65h p.r.d.), w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącego umożliwienia stronie (wnioskodawcy) przed wydaniem zezwolenia (decyzji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W aktach badanych spraw nie udokumentowano ww. czynności WGK, a także nie utrwalono w aktach sprawy zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a., w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od tej zasady.

W pozostałym zakresie ustalono, że:

- umieszczenie przez wydział, we wzorze wniosku o wydanie zezwolenia, pola jedynie dla jednej osoby odpowiedzialnej za prawidłowy przebieg imprezy, może w ocenie kontroli wprowadzić w błąd wnioskodawcę co do wypełnienia przesłanek określonych w art.  65b ust. 4 p.r.d. (co do załączenia wykazu lub co najmniej wyszczególnienia we wniosku wszystkich osób odpowiedzialnych za prawidłowy przebieg i zabezpieczenie imprezy na terenie poszczególnych województw oraz w miejscach rozpoczęcia i zakończenia każdego odcinka, a także w miejscach wymagających szczególnego zabezpieczenia),

- w 6 przypadkach wydział rozpatrzył wniosek złożony z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 65b ust. 1 p.r.d. (co najmniej na 30 dni przed planowanym terminem imprezy), a także w 2 przypadkach zezwolenie wydano z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 65e p.r.d. (co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia imprezy). Stanowisko doktryny, co do charakteru tych terminów jest podzielone. Przeważa jednak pogląd że są to terminy mające charakter instrukcyjny, co oznacza że ich nieprzestrzeganie zarówno przez wnioskodawcę jak i wydział nie pociągało za sobą negatywnych konsekwencji, a w szczególności nie mogło stanowić samodzielnej podstawy odmowy wydania zezwolenia,

- zezwolenia (decyzje administracyjne), zawierały wszystkie, konieczne elementy składowe, wyszczególnione w art. 107 k.p.a.,

- wszystkie zezwolenia wydawane były po zasięgnięciu opinii właściwego ze względu na miejsce imprezy komendanta wojewódzkiego Policji oraz właściwego komendanta oddziału Straży Granicznej.

III. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta zalecił Dyrektorowi:

1. Wydawać zezwolenia na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, po uzyskaniu od wnioskodawcy pełnej dokumentacji, określonej w art.  65b ust. 4 p.r.d.,

2. W przypadku imprezy odbywającej się na drodze przebiegającej lub przyległej do terenu będącego w zarządzie jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej, przed wydaniem zezwolenia każdorazowo zasięgać opinii właściwego ze względu na miejsce imprezy komendanta jednostki Żandarmerii Wojskowej,

3. Zamieszczać na zezwoleniach wydanych wnioskodawcom adnotację potwierdzoną podpisem osoby dokonującej adnotacji, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego o zapłacie, zwolnieniu albo wyłączeniu obowiązku zapłaty opłaty skarbowej,

4. Każdorazowo wzywać wnioskodawcę do przedłożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w sytuacji jego niezałączenia do wniosku lub co najmniej w przypadku ustalenia przez wydział

w inny sposób, że dokonano zapłaty opłaty – utrwalić w aktach postępowania w formie adnotacji, informację o zapłacie,

5. Stosować przepisy k.p.a. podczas prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia (w zakresie nieuregulowanym w art. 65-65h p.r.d.), w szczególności art. 10 § 1 k.p.a.,

6. Uaktualnić wzór wniosku WGK-35 o pole do wskazania wykazu osób odpowiedzialnych za prawidłowy przebieg i zabezpieczenie imprezy albo zrezygnować z umieszczania ww. pozycji we wniosku i każdorazowo wzywać wnioskodawcę do przedłożenia przedmiotowego wykazu w przypadku jego niezałączenia.