Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2024 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie od marca do kwietnia 2024 r. przeprowadził w Szczecińskim Centrum Świadczeń (zw. dalej SCŚ lub jednostką) kontrolę w zakresie realizacji świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75”.

Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 03.07.2024 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

• w decyzjach orzekających o zwrocie nienależnego świadczenia w sposób błędny naliczano odsetki za opóźnienie,
• w 3 przypadkach inna osoba faktycznie wydała decyzję niż zostało wskazane w metryce sprawy oraz w znaku decyzji. 

W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości ani uchybień w zakresie realizacji zadań związanych z ustaleniem prawa do świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75”, w szczególności:

• decyzje były wydawane przez osoby do tego upoważnione,
• świadczenia były przyznawane po spełnieniu przesłanek określonych w załączniku do uchwały nr XLVI/1270/23 Rady Miasta Szczecin z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75” oraz upoważnienie Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowań, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75” (zw. dalej uchwałą ws. bonu opiekuńczego),
• dochowywano terminów określonych w uchwale ws. bonu opiekuńczego.

II. Oceny cząstkowe

SCŚ jako jednostka organizacyjna gminy było odpowiedzialne za realizację na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75” na podstawie uchwaływs. bonu opiekuńczego.

Kontroli poddano 124 sprawy dotyczące ustalenia prawa do świadczenia bonu Alzheimer 75 oraz 3 decyzje orzekające o zwrocie nienależnego świadczenia z 2023 r.

1. Błędne naliczenie odsetek za opóźnienie w decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia

W zakresie świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75”, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu, o czym organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej. W toku kontroli ustalono, że w dwóch przypadkach decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia w sposób błędny dokonano obliczenia odsetek za opóźnienie, w konsekwencji czego zawyżono ich wysokość. W uzasadnieniach decyzji, o których mowa powyżej wskazano, że świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie wyliczonymi na dzień wydania decyzji, co było niezgodne z § 8 ust. 7 uchwały ws. bonu opiekuńczego. Zgodnie z przywołanym przepisem, kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w płatności a odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu jego wypłaty do dnia spłaty.

W obu ww. przypadkach strona dokonała zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przed wydaniem decyzji orzekającej o jej zwrocie. W żadnym z powyższych przypadków organ nie naliczył stronie postępowania odsetek do dnia faktycznego dokonania zapłaty, lecz jako termin naliczenia odsetek wskazał dzień wydania decyzji. W toku kontroli wyjaśniono, że jako dzień spłaty należy rozumieć całkowite uregulowanie zobowiązania, łącznie z odsetkami. Ponadto wskazano, że w dniu, w którym strona odesłała pieniądze nie była jeszcze zobowiązana do zwrotu, gdyż w tym czasie nie było jeszcze wydanej decyzji administracyjnej, zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Powyższe założenie, a w konsekwencji działanie organu jest błędne, ponieważ decyzja orzekająca o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego ma charakter deklaratoryjny, a obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia aktywuje się już w momencie wypłaty świadczenia nienależnego. Natomiast uprawniony traci prawo do świadczenia w przypadku spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych § 6 ust. 1 uchwały ws. bonu opiekuńczego. Dlatego też strona, która utraciła prawo do bonu opiekuńczego na skutek jednego ze zdarzeń określonych w uchwale (w przypadkach poddanych kontroli było to objęcie seniora opieką w całodobowej placówce opiekuńczej przed wypłatą którejkolwiek transzy), w momencie wypłaty tego świadczenia nie była uprawniona do jego otrzymania. Jednakże gdyby przyjąć za słuszne stanowisko organu, że decyzja orzekająca o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki ex nunc, organ byłby uprawniony do naliczenia stronie odsetek dopiero licząc od dnia doręczenia stronie tej decyzji.

Ponadto wskazać należy, że odsetki za opóźnienie są świadczeniem ubocznym i w stosunku do świadczenia głównego mają charakter wyłącznie akcesoryjny, co oznacza, że roszczenie o odsetki nie może powstać bez istnienia roszczenia o świadczenie główne. Natomiast w polskim prawie cywilnym, zgodnie z art. 482 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), zw. dalej kc, obowiązuje zakaz anatocyzmu, tj. naliczania odsetek od odsetek za opóźnienie.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w przywołanych decyzjach orzekających o zwrocie nienależnego świadczenia w sposób błędny naliczono odsetki za opóźnienie.

 2. Wydanie decyzji przez inną osobę niż wskazywałaby na to metryka sprawy i znak sprawy

W 3 przypadkach decyzja została wydana przez inną osobę niż ta, która została wskazana z metryce sprawy oraz niż mógłby na to wskazywać symbol znaku sprawy. Powyższe było niezgodne z art. 66a § 2 kpa, wg którego w treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności. Celem takiego rozwiązania jest transparentność co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia poczucia odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla państwa lub obywateli, do ułatwienia ustalenia winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024).

W toku kontroli kierownik jednostki wskazał, że sytuacja, w której inny pracownik  wprowadza i weryfikuje dane w systemie, wydaje decyzję systemową oraz zostaje wskazany w metryce sprawy a inny drukuje decyzje z systemu i podbija ją pieczątką z upoważnienia w ramach wyrywkowej kontroli krzyżowej stosowanej przez SCŚ jest właściwym tokiem postępowania administracyjnego. W ocenie kontroli jeżeli jednostka faktycznie stosuje wyrywkowe formy kontroli, to każda taka czynność, zgodnie z art. 66a § 2 kpa, powinna zostać odnotowana w metryce sprawy wraz ze wskazaniem kto i jakich czynności w tym postępowaniu dokonał.

Ponadto zgodnie z § 5 ust. 8 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14 poz. 67), oznaczając pismo znakiem sprawy, można po znaku sprawy umieścić symbol prowadzącego sprawę. Symbol ten powinien odzwierciedlać kto dane pismo sporządził i zmienia się on, gdy zmienia się osoba prowadząca sprawę.

W pozostałych sprawach przedstawionych do kontroli zarówno metryka sprawy, jak i nadane decyzjom znaki wskazywały na osoby, które faktycznie wydały w tych sprawach decyzję.

Osobą odpowiedzialną za ww. nieprawidłowości w zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących świadczenia pieniężnego „Bon opiekuńczy: Alzheimer 75” był Dyrektor SCŚ.

III. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił:

1. Naliczanie odsetek za opóźnienie od kwot świadczenia nienależnie pobranego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
2. Wskazywanie w metryce sprawy pracownika organu, który faktycznie podejmował czynności w postępowaniu oraz oznaczanie decyzji znakiem sprawy zawierającym symbol osoby prowadzącej sprawę.