Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2007 roku

W sierpniu 2007 r. Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin przeprowadził kontrolę w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej w sprawie przestrzegania procedur oraz terminowości wydawania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanych w sprawach poprzedzonych decyzją o warunkach zabudowy), w tym zasadności zarzutów zawartych w skardze z dnia 22.05.2007 r. dot. nieprawidłowości przy realizacji wniosku o pozwolenie na budowę dla inwestycji przy ul. Goleniowskiej w Szczecinie.

W wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono ocenę badanych obszarów, dokonując poniższych ustaleń.

             Kontrola przeprowadzona w zakresie:

- legalności działań organu administracji samorządowej oraz organu administracji budowlanej w sprawie wniosków inwestora o ustalenie warunków zabudowy (11.04.2005 r.) oraz o wydanie pozwolenia na budowę (26.04.2006 r.) dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. Goleniowskiej w Szczecinie.

- stosowania przez ww. organy niektórych przepisów prawa materialnego (ustawy z dnia 23.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zw. dalej p.p.u i przepisów wykonawczych do ustawy) oraz procesowego (ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zw. dalej k.p.a.) na wybranej do kontroli próbie 29 spraw wszczętych w I kwartale 2007 r. (17 spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, 12 spraw o wydanie pozwolenia na budowę) wykazała:

-         pewne nieprawidłowości przy wydawaniu na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz o wydanie pozwolenia na budowę,

-         istnienie luk w systemie stosowania przepisów k.p.a. oraz p.p.u.

            Kontrola wykazała, że przy wydawaniu - w sprawie będącej przedmiotem skargi - decyzji o warunkach zabudowy nieprawidłowo określono obszar analizowania co skutkować mogło błędnymi ustaleniami dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez przyjęcie błędnych parametrów funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania na terenach sąsiednich. Ustalono bowiem, że wyznaczając obszar analizowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego przy ul. Goleniowskiej, ograniczono analizę do terenów położonych na działkach sąsiednich, czym naruszono przepis §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zw. dalej rozporządzeniem z dnia 26.08.2003 r. według którego - granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany - ustalony w oparciu o §3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. przy przyjęciu minimalnej wielkości określonej ww. przepisem – stanowi prostokąt obejmujący swym zasięgiem posesje (budynki) przy ulicy: Warmińskiej – 1,25-29; Góralskiej – 1-7, 21-22, 25-29 i Goleniowskiej – 49, 51, 54, 54A, 76A-C, 76 F-G i 77. Nieprawidłowo określony obszar analizowania stanowi – w ocenie kontroli – wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji przez organ II instancji z uwagi na nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego.

Przyjęty w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (na poziomie 20%) nie odpowiadał natomiast średniemu wskaźnikowi powierzchni na przyjętym obszarze analizowania (15%) co naruszyło przepis §5 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. według którego - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przekroczył również dopuszczalny wskaźnik, którego wielkość – w oparciu o ust. 2 §5 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r.- wyznaczała analiza obszaru tj. 18%.

Kopia mapy terenu stanowiącej część graficzną decyzji o warunkach zabudowy nie zawierała z kolei graficznego oznaczenia przyjętego obszaru analizowania, co naruszyło przepis § 9 ust. 2-3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. według którego - wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy a część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy.

Ustalono, że pismo z dnia 28.04.2005 r. skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Szczecinie w kwestii uzgodnień warunków inwestycji nie zostało wysłane do wiadomości pozostałych – poza inwestorem – stron postępowania (użytkowników wieczystych działki) czym naruszono przepis art. 106 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 p.p.u według którego - organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Kontrolujący nie podziela w tej kwestii stanowiska kontrolowanego, iż stroną w tym przypadku jest tylko wnoszący o rozpatrzenie wniosku (wydanie decyzji) a nie wszystkie – ustalone w oparciu o art. 28 k.p.a. - strony postępowania. Przepis art. 106 §2 k.p.a., z uwagi na użycie sformułowania „zawiadamia stronę” a nie „zawiadamia strony” może sugerować, iż obowiązek zawiadomienia dot. jedynie strony będącej wnioskodawcą a zatem podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wydaniem rozstrzygnięcia i to zarówno w postępowaniu wpadkowym jak i głównym. Wskazać jednakże należy, że w ten sam sposób sformułowane jest uprawnienie strony (a nie stron) do złożenia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe (art. 106§5 k.p.a.) co nie stoi na przeszkodzie uznawaniu w orzecznictwie sądów administracyjnych, że środki odwoławcze w postępowaniu wpadkowym przysługują każdej ze stron postępowania (WSA w W-we – wyrok z dnia 14.07.2005 r. – Lex nr 190566 – dot. prawa do wznowienia postępowania uzgodnieniowego) a krąg osób, których interesu prawnego dot. postępowanie „uzgodnieniowe” jest taki sam, jak postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stwierdzono ponadto, że organ nie poinformował inwestora o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z aktami sprawy, czym naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. według którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo doręczono za to do wiadomości pozostałych stron).

Kontrola wykazała także, że w dniu 26.05.2006 r. WUiAB udzielił pełnomocnikowi strony odpowiedzi na pismo z dnia 16.05.2006 r. zawierające wniosek o wyjaśnienie terminu zawartego w decyzji, bez zachowania formy postanowienia i pouczenia o możliwości złożenia zażalenia do organu wyższej instancji, czym naruszono przepis art. 113 §2-3 k.p.a. według którego - organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji a na postanowienie w sprawie wyjaśnienia służy zażalenie.

            Ustalono również, że w toku postępowania nie informowano stron o możliwości zgłoszenia sprzeciwu do zawieszenia postępowania (postanowienie z dnia 05.06.2006 r.) oraz o odmowie zawieszenie postępowania i przysługującym środku odwoławczym (postanowienie z dnia 02.05.2007 r.) czym naruszonoart.  98 § 1 k.p.a. według którego - organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony; oraz art. 101§ 1 i § 3 k.p.a. według którego – o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony, a na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.

     Kontrola ustaliła ponadto kilka przypadków w których organ doręczał pisma w sprawie zarówno do inwestora jak i ustanowionego pełnomocnika, co pomimo że nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących doręczania pism (organ czyni więcej niż wymaga od niego prawo), stanowi – w ocenie kontroli – praktykę niepożądaną z punktu widzenia zasady szybkości postępowania oraz ograniczania kosztów prowadzonego postępowania. Wskazać bowiem należy, że z chwilą ustanowienia pełnomocnika w sprawie zgodnie z art. 42 § 2 k.p.a. - pisma doręcza się temuż pełnomocnikowi i tylko takie doręczenie jest skuteczne z punktu widzenia administracyjnego biegu terminów czy też wystąpienia innych skutków, które pismo wywołuje (a zatem równoczesne, dodatkowe doręczenie pisma do inwestora ma w tych przypadkach znaczenie czysto informacyjne). Z kolei, doręczanie pisma (decyzji lub postanowienia) zarówno inwestorowi jak i pełnomocnikowi może wprowadzać tego pierwszego w błąd co do terminu zaskarżenia czynności (w sytuacji wcześniejszego doręczenia pisma pełnomocnikowi) i podważać wyrażoną art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego.

W ocenie kontroli obowiązujący system wydawania decyzji o warunkach zabudowy w części dot. ustalenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym m.in. formy architektonicznej obiektów zabudowy, oparty jest w przeważającej części na uznaniu urzędnika wydającego decyzję. Wydane z delegacji ustawowej rozporządzenie z dnia z dnia 26.08.2003 r. w sposób ramowy określa jedynie niektóre elementy ww. wymagań (jak np. sposób wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, powierzchni zabudowy czy też geometrii dachu), nie wskazując np. co należy rozumieć pod pojęciem „obowiązująca linia zabudowy” czy też w jakich przypadkach odmienności stwierdzone na obszarze analizowanym mogą mieć wpływ na ustalenie nowej – odmiennej niż ustalonej w oparciu o przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – obowiązującej linii zabudowy dla konkretnego projektu. Oznacza to, że w gestii urzędnika (jego wizji formy dopuszczalnej zabudowy) pozostaje pewien zakres swobody przy ustalaniu czy i jakim zakresie dopuszczalnym jest przekroczenie obowiązującej linii zabudowy bądź też wycofanie części budynku poza tę linię. Zapisy decyzji w tym względzie przybierają różnoraką formę jak np. „ linię zabudowy wyznacza lico istniejących budynków przy ul. Goleniowskiej - przebiega ona w odległości 7,5 m od granicy działki” (ul. Goleniowska); „dla działki nr 83 ustala się obowiązującą linię zabudowy w odległości 4 metrów od granicy działki drogowej, możliwe jest wycofanie fragmentu elewacji budynku” (ul. Czereśniowa) czy też – „obowiązująca linia zabudowy: wyznaczona budynkiem realizowanym na działkach nr 1/58 i 1/59, (obowiązująca linia zabudowy odnosi się do głównego lica budynku)” (ul. Pegaza). Brak szczegółowych unormowań w kwestiach wpływu ustaleń poczynionych w oparciu o wyznaczony obszar analizowania terenu na ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, uniemożliwia – w ocenie kontroli – ocenę zasadności stanowiska organu gminy w przedmiocie obowiązującej linii zabudowy dla projektu objętego skargą a w szczególności kwestii wyjścia poza ustaloną linię elementem ryzalitu (wykuszu). Bezsprzecznym pozostaje fakt, że organ administracji budowlanej nie przeprowadził w ogóle takiej analizy, ograniczając się do zabudowań sąsiednich dla terenu objętego inwestycją. Z kolei załączony przez stronę do akt sprawy materiał dowodowy w postaci analizy przeprowadzonej przez architekta, jest – w ocenie kontroli - w przeważającej części nieprzydatny z uwagi na zbyt szeroko ujęty obszar analizowania. Ustalono, że w obszarze analizowania znajdują się budynki posiadające elementy wystające poza linię zabudowy (w szczególności – ul. Warmińska). Podobnie, obszar analizowania zawiera jednak szereg budynków o płaskiej elewacji frontowej, co – z uwagi na wskazaną wyżej nieokreśloność unormowań prawnych w kwestii wpływu analizy na warunki zabudowy – powoduje, iż wszelka ocena zajętego przez organ stanowiska, nosiła będzie cechy subiektywnego i arbitralnego wartościowania przez kontrolę przesłanek wskazujących na prawidłowość lub wadliwość tegoż stanowiska.

W zakresie obszaru drugiego tj. analizy 29 spraw administracyjnych pod kątem przestrzegania przez organ niektórych przepisów prawa materialnego i procesowego, stwierdzono analogiczne nieprawidłowości dot. niewłaściwego określania obszaru analizowanego, nieinformowania stron o pismach wystosowanych do uzgodnienia, nieuznawaniu za stronę właścicieli (użytkowników) sąsiednich nieruchomości, nieinformowaniu stron o treści art. 10 k.p.a., wydaniu decyzji przez upływem terminu z art. 10 k.p.a., niedbałego oznaczania na z.p.o. charakteru pism wysyłanych do stron, przypadkach nie doręczania pism stronom lub pełnomocnikom strony oraz dublowania adresatów pisma (pisma wysyłane jednocześnie do mocodawcy i pełnomocnika).

W toku kontroli ustalono również przypadki załączania do akt kserokopii pełnomocnictw poświadczanych za zgodność z oryginałem przez samego pełnomocnika co narusza wymogi art. 33 §3 k.p.a. według którego pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (pełnomocnik nie będący adwokatem, radcą prawnym lub rzecznikiem patentowym). Z kolei w dwóch przypadkach załączone pełnomocnictwo nie dawało pełnomocnikowi uprawnień do reprezentowania strony z uwagi na inny obszar oddziaływania inwestycyjnego (pełnomocnictwo nie obejmowało działki objętej wnioskiem) lub upływ terminu ważności pełnomocnictwa (pełnomocnictwo ograniczone terminem ważności do 31.01.2007 r.), a pomimo to organ nie wezwał strony do przedłożenia prawidłowego umocowania.

Wątpliwość kontroli budzi również zasadność informowania inwestora o wysłaniu pism w sprawie uzgodnień do podmiotów nie będących – według wyjaśnień kontrolowanego - organami w rozumieniu art. 106 k.p.a. (geolog powiatowy, ZDiTM). Brak jest bowiem podstawy prawnej wskazującej na obowiązek organu w tym zakresie, a tym samym - w ocenie kontroli – stanowi praktykę generującą zbędne koszty postępowania.

Kontrola ujawniła również przypadki wydawania przez organ postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, w których zawarto sformułowania, że nie służy na niej zażalenie do organu wyższego rzędu, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 101§3 k.p.a. według którego na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie i narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.).

            W ramach obszaru drugiego nie stwierdzono natomiast, aby organ prowadzący poszczególne sprawy kilkukrotnie zwracał się do strony o uzupełnienie bądź poprawienie przedłożonej przez strony dokumentacji (nieliczne przypadki takiego działania uzasadnione były niekompletnością bądź nieprawidłowością przedłożonych przez stronę - na wniosek organu - uzupełnień wniosku).      

W zakresie terminowości załatwiania spraw ustalono, że o ile w zakresie wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę organ załatwia sprawy w granicach 65 dniowego terminu określonego przepisem art. 35 ust. 6 p.b.u (średni termin liczony od dnia złożenia wniosku – 39 dni, od dnia uzupełnienia wniosku w zakresie art. 64 k.p.a. – 36 dni), o tyle w sprawach dot. wydania decyzji
o warunkach zabudowy, termin wynikający z art. 35 §3 k.p.a. był w każdym z 17 zbadanych przypadków przekroczony (średni termin liczony od dnia złożenia wniosku – 130 dni, od dnia uzupełnienia wniosku w zakresie art. 64 k.p.a. – 114 dni), przy maksymalnie dopuszczalnym dwumiesięcznym okresie załatwiania sprawy. Rozpiętość terminu załatwienia sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyniosła w analizowanym obszarze od 65 do 198 dni (termin netto – art. 35 §5 k.p.a.). Uwagę kontroli zwraca również fakt zbyt późnego wszczynania postępowań przez organ administracyjny. Czas reakcji organu na wniosek inwestora wyniósł – w 3 przypadkach – ponad 2 miesiące a w 7 przypadkach – ponad 1 miesiąc (w pozostałych 7 sprawach – poniżej 1 miesiąca), a zatem w niektórych przypadkach organ – już w chwili podjęcia pierwszych czynności w sprawie - pozostawał w zwłoce w zakresie terminowości załatwienia sprawy. W ocenie kontroli jedną z przyczyn wyżej opisanej sytuacji może być niedostateczna obsada kadrowa referatu w porównaniu z ilością spraw wpływających i podlegających rozpoznaniu przez organ architektoniczny. Ustalono bowiem, że w I kwartale 2007 r. wpłynęło łącznie 537 wniosków o wydanie decyzji (433 wnioski o ustalenie warunków zabudowy oraz 104 wnioski o ustalenie lokalizacji celu publicznego), co przy obsadzie referatu wynoszącej 11 osób, daje miesięcznie przeciętnie 16 spraw do rozstrzygnięcia przez pracownika wydziału.

Wskazać również należy, że wszelkie uchybienia w zakresie terminowości załatwienia sprawy nakładają na organ – stosownie do art. 36 §1 k.p.a. – obowiązek poinformowania stron o zwłoce z podanie przyczyny oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, co w sprawach analizowanych w obszarze drugim nie miało miejsca.

Zwrócić również należy uwagę, że praktyka wydłużania terminu zawieszenia postępowania ( w stwierdzonych 2 przypadkach: czas reakcji organu za wniosek o podjęcie postępowania – 18 i 23 dni) może być potraktowana przez organ wyższego stopnia jako próba obejścia przepisów dot. terminu załatwiania sprawy a w konsekwencji spowodować nałożenie kar pieniężnych o których mowa w art. 35 ust. 6 p.b.u.

 

             Przedstawiając powyższe oceny i uwagi Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi WUiAB, aby:

-         wzmógł nadzór na merytorycznymi pracownikami WUiAB w celu wyeliminowania opisanych wyżej nieprawidłowości,

-         w miarę możliwości podjął działania zmierzające do skrócenia terminu załatwiania spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.