Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2012 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin, w okresie 06-07.2012 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Oświaty Urzędu Miasta Szczecin przy pl. Armii Krajowej 1 w Szczecinie, zw. dalej WOś, w zakresie prawidłowości przyznawanych dotacji od 01 września 2007 r. wybranym przedszkolom niepublicznym. Wyniki kontroli przedstawione zostały w protokole kontroli Z/5/12 
z dnia 13.07.2012 r. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22.08.2012 r.

W wyniku kontroli podjętej na skutek skargi wniesionej w dniu 22 maja 2012 r. przez dyrektorów niektórych przedszkoli niepublicznych działających w Szczecinie w sprawie wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli udzielanych w latach 2007 – 2012 r. ustalono, że:

- z uwagi na odmienne stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zw. dalej WSA (oba zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego zw. dalej NSA) oraz do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA nie można jednoznacznie ocenić, czy do podstawy ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych należy wliczać wydatki pokrywane z opłat wnoszonych przez rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu (od 2011 r. ponad obowiązkowy wymiar zajęć) i wyżywienia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego,

- nie aktualizowano podstawy ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych, pomimo zachodzących w ciągu roku zmian kwot wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych,

- w kalkulacji wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli przyjmowano nieprawidłową liczbę uczniów przedszkoli publicznych.

W latach 2008 – 2012 przekazano z budżetu Gminy Miasto Szczecin (dysponent WOś) dotację przedszkolom niepublicznym
w Szczecinie w łącznych kwotach 7.492 tys. zł (2008 r.), 8.672 tys. zł (2009 r.), 9.304 tys. zł (2010 r.) oraz 9.284 tys. zł (2011 r.). Wysokość ww. dotacji ustalano poprzez przyjęcie do podstawy wyliczenia dotacji zaplanowanych (na początek roku) w budżecie Gminy Miasto Szczecin wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych oraz liczbę dzieci przedszkoli publicznych.

Ustalono, że do podstawy ustalenia wysokości ww. dotacji nie wliczono natomiast wydatków pokrywanych z opłat wnoszonych przez rodziców dzieci korzystających z opieki i wychowania (od 2011 r. ponad obowiązkowy wymiar zajęć) i wyżywienia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Miasto Szczecin. Według obowiązującego - na dzień prowadzenia kontroli - stanu prawnego oraz do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA, nie można jednoznacznie ocenić prawidłowości ww. sposobu obliczania dotacji.
W uzasadnieniach wyroków WSA, tj. z dnia 3 sierpnia 2011 r. (I SA/Gd 315/11) oraz z dnia 14 września 2011 (I SA/Bd 625/11) odmiennie odniesiono się bowiem do kwestii wliczania – do podstawy ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych – opłat wnoszonych przez rodziców dzieci korzystających z opieki i wychowania (od 2011 r. ponad obowiązkowy wymiar zajęć)
i wyżywienia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Oba wyroki zostały ponadto zaskarżone do NSA.

Wg WSA w Gdańsku (I SA/Gd 315/11), kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DZ. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zw. dalej ustawą o systemie oświaty, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Zdaniem ww. sądu kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie tego wydatku. WSA w Bydgoszczy (I SA/Bd 625/11) stwierdził z kolei, że analiza ww. przepisów nie pozwala na pomniejszanie wydatków bieżących o środki pochodzące z opłat rodziców, jeżeli te ostatnie wpływały na rachunek budżetu Miasta. Zgodził się natomiast z argumentacją, że istnieje prawna możliwość pomniejszenia naliczanej podstawy o kwoty uiszczanego czesnego, jednakże z uwzględnieniem postanowień art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) o finansach publicznych. Na podstawie tej regulacji samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną
w ustawie o systemie oświaty gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że ww. sytuacja dotyczy Gminy Miasto Szczecin, gdyż zgodnie z Uchwałami Rady Miasta Szczecin
(nr XX/540/08 z dnia 07.04.2008 r., nr XLII/1065/09 z dnia 14.12.2009 r., nr LII/1345/10 z dnia 25.10.2010 r.
oraz nr III/19/10 z dnia 28.12.2010 r.), na wydzielonym rachunku dochodów własnych oświatowe jednostki budżetowe mogą gromadzić dochody uzyskane m.in. z opłat wniesionych przez rodziców lub opiekunów prawnych za pobyt dziecka w przedszkolu
w wysokości 37 % (w 2008 r.) oraz 55% tych opłat w latach następnych.

Ww. stanowisko prezentuje również Regionalna Izba Obrachunkowa zw. dalej RIO w Szczecinie, która w pismach skierowanych do burmistrzów Darłowa i Złocieńca (pisma znak: K-0542/101/EW/2011 z dn. 02.09.2011 r. oraz K-0542/78/BS/11 z dn. 24.10.2011 r.) wskazała, że w podstawą obliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli są wydatki bieżące planowane w budżecie i ponoszone
w przedszkolach gminnych, a dochody z tytułu opłat za wyżywienie dzieci pobierane od rodziców w przedszkolach prowadzonych przez gminę i gromadzone na wyodrębnionym rachunku dochodów własnych nie wliczają się do podstawy naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

W toku kontroli stwierdzono ponadto, że w badanych latach WOś nie aktualizował podstawy ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w związku ze zmianami kwot zagwarantowanych na funkcjonowanie przedszkoli publicznych. Różnica pomiędzy ustalonymi na początek roku w budżecie gminy kwotami (planem pierwotnym) wydatków bieżących przedszkoli publicznych, a planem (po zmianach) na koniec roku wyniosła ogółem: 2.730 tys. zł (w 2008 r.), 4.443 tys. zł (w 2009 r.), 2.649 tys. zł (w 2010 r.) oraz 3.880 tys. zł (w 2011 r.). Ministerstwo Edukacji Narodowej zw. dalej MEN, w piśmie z dn. 05.09.2006 r. (znak DE-3-AR/JD-339-10/2006), kierowanym do Prezesa Izby Obrachunkowej w Lublinie, wyjaśniło, że w przypadku zmniejszenia lub zwiększenia w trakcie roku ustalonych w budżecie gminy kwot wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia
w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, odpowiedniej zmianie winna ulec również podstawa ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Zapis art. 90 ust. 2b o systemie oświaty, wskazuje ponadto, iż dotacja na każdego ucznia
w przedszkolu niepublicznym jest ustalana jako pochodna wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych
w przeliczeniu na jednego ucznia. Dopiero pismem z dnia 22.05.2012 r. (znak: WOś-II.3251.86.2012.AA) WOś wystąpił do MEN
o interpretację przepisów w ww. sprawie. Do czasu zakończenia kontroli, WOś nie uzyskał jednak odpowiedzi.

Kontrola wykazała ponadto, że w Zarządzeniu nr 10/12 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych punktów przedszkolnych, przedszkoli, szkół i placówek oświatowych na 2012 r. (zw. dalej Zarządzeniem) przyjęto budżet dla przedszkoli publicznych w wysokości ustalonej uchwałą nr IX/146/11 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 czerwca 2011 r., tj. w kwocie 40.185.496 zł (Rozdział 80104). Do czasu zakończenia kontroli nie dokonano zmiany ww. kwoty
w Zarządzeniu, pomimo że w uchwałą nr XIII/310/11 Rady Miasta Szczecin z dnia 21 listopada 2011 r. zmieniono budżet dla przedszkoli publicznych na kwotę 40.436.541 zł (zwiększenie w Rozdziale 80104 o 251.045 zł). Stwierdzono też, że w ww. Zarządzeniu przyjęto planowaną (7.560), a nie rzeczywistą liczbę dzieci w przedszkolach publicznych, stanowiącą  podstawę wyliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym na 2012 r. (liczba dzieci 7.366 - wg książki budżetowej – Dział Edukacja i Nauka). Według wyjaśnień p.o. Kierownika Referatu Ekonomiczno – Finansowego, przyczyną przyjęcia planowanej a nie rzeczywistej liczby dzieci był fakt uchwalenia budżetu w dniu 27 czerwca 2011 r.

Przyjęta do podstawy wyliczenia wysokości dotacji na 2012 r. dla przedszkoli niepublicznych – liczba dzieci w przedszkolach publicznych (7.560), była ponadto niezgodna z danymi uzyskanymi od szczecińskich przedszkoli publicznych (wg informacji 7.355 dzieci na dzień 30 września). Skutkowało to ustaleniem przez WOś miesięcznej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym w wysokości 361,19 zł, podczas gdy przyjmując ustaloną na dzień 30 września ilość dzieci wskazaną przez szczecińskie przedszkola publiczne tj.: 7355 oraz zaktualizowany plan wydatków bieżących przedszkoli publicznych, dotacja ustalona ww. Zarządzeniem przewidziana na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym, powinna wynosić 373,39 zł tj.: być wyższa o 12,20 zł. Osobami odpowiedzialnymi za przygotowanie materiałów dotyczących planowania, uchwalania i wykonywania budżetu za lata 2007 – 2012, były osoby, które ówcześnie zajmowały stanowisko Kierownika Referatu Ekonomiczno – Finansowego WOś.

Kontrola wykazała również, iż w latach 2008 – 2011 r., liczba dzieci przyjęta w Zarządzeniach Prezydenta Miasta Szczecin w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli była niezgodna z liczbą dzieci podaną przez szczecińskie przedszkola publiczne (stan na dn. 30 września). W 2008 r. w Zarządzeniu nr 20/08 podano 6.631 dzieci w przedszkolach publicznych, podczas gdy wg informacji uzyskanych od przedszkoli publicznych liczba dzieci wynosiła 6.606. W 2009 r. w Zarządzeniu nr 3/09 podano
z kolei 6.577 dzieci a wg informacji było ich 6610. W 2010 r. przyjęto w Zarządzeniu nr 627/09 - 7.391 dzieci, mimo
że w rzeczywistości było ich 7.446. W 2011 r. liczba dzieci wg Zarządzenia nr 107/11 wyniosła 7.443, wg informacji wyniosła  natomiast  7.449. W 2008 r. liczba dzieci podana w Zarządzeniu nr 20/08 Prezydenta Miasta Szczecin z dn. 11.01.2008 r. (tj. 6631), nie odpowiadała ponadto liczbie dzieci wynikającej z bazy danych Woś tj. 6.597.

Ww. nieprawidłowości były przyczyną wypłaty z budżetu Gminy Miasto Szczecin dotacji (ustalonych w Zarządzeniach Prezydenta Miasta Szczecin), w kwotach innych niż należne. W latach 2009 – 2011, zawyżono wypłatę dotacji przypadającej na jedno dziecko
w przedszkolu niepublicznym odpowiednio: w 2009 r. o 1,66 zł, w 2010 r. o 2,44 zł, a w 2011 r. o 0,27 zł. W 2008 r. zaniżono zaś wysokość dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym o kwotę 1,17 zł.

Kontrola wykazała również, iż w roku 2008, 2011 oraz 2012 liczba dzieci przyjęta w ww. Zarządzeniach Prezydenta Miasta Szczecin była niezgodna z liczbą dzieci wynikającą z Systemu Informacji Oświatowej zw. dalej SIO, prowadzonego przez WOś. Liczba dzieci wynikająca za bazy danych SIO wynosiła w 2008 r. 6596, w 2011 r. wynosiła 7441, a w 2012 r. wynosiła 7360.

Osobą odpowiedzialną za opracowanie danych zbiorczych wynikających z organizacji przedszkoli tj. informacji przesyłanych przez przedszkola publiczne dotyczących ilości dzieci, był Główny Specjalista (zakres czynności z dn. 29.07.2007 r. oraz z dn. 01.08.2011 r.). Osobą zajmującą się scalaniem danych w zakresie systemu informacji oświatowej (SIO), był podinspektor ds. Systemu Informacji Oświatowej.

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi Prezydent Miasta zalecił wprowadzenie mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających:

1. aktualizowanie podstawy ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych,
2. ustalanie prawidłowej liczby dzieci.