Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2013 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie 05-06.2013 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Spraw Społecznych Urzędu Miasta Szczecin przy pl. Armii Krajowej 1, zwanym dalej WSS oraz w Rodzinnym Domu Dziecka Nr 11 w Warnowie 31, Ładzin, zw. dalej RDD 11 w zakresie gospodarki finansowo - księgowej za 2012 r. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski
i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26.08.2013 r.

Kontrola negatywnie ocenia sposób prowadzenia gospodarki finansowo – księgowej w RDD 11 w 2012 r. Powyższą ocenę uzasadnia przede wszystkim:

- brak ewidencji księgowej w RDD 11 za okres luty-grudzień 2012 r., co uniemożliwia ocenę rzetelności danych wykazanych
w poszczególnych paragrafach klasyfikacji budżetowej w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych, sporządzanych narastająco za okresy  od lutego do listopada 2012 r. przez osobę realizującą czynności księgowe do 17.12.12 r.,
zw. dalej osobą realizującą czynności księgowe (zamknięcia roku 2012 dokonała osoba realizująca czynności księgowe od
21.12.12 r.),

- nieprawidłowo ustalona przez osobę realizującą czynności księgowe kwota zwrotu za wydatki realizowane z własnych środków przez dyrektora RDD 11, co skutkowało bezpodstawnym zwiększeniem wydatków o kwotę 90 zł,

- nieterminowe regulowanie zobowiązań publiczno – prawnych: z tytułu podatku dochodowego – podatek za miesiąc październik
2012 r. (635 zł) uregulowany został zbiorczo, łącznie z podatkiem za miesiąc grudzień, dopiero w dniu 31.12.12 r.,

- liczne przypadki realizowania wydatków jednostki na podstawie dowodów księgowych, które nie zostały sprawdzone i zatwierdzone do wypłaty,

- brak opracowanych pisemnych zasad rachunkowości i procedur wewnętrznych stanowiących dokumentację systemu kontroli zarządczej.

Przyczyną ww. nieprawidłowości było głównie: - niewłaściwe wykonywanie zadań przez osobę realizującą czynności księgowe, -     brak jakichkolwiek mechanizmów kontroli ze strony dyrektora RDD 11, - niewypracowanie ze strony wydziału nadzorującego,
tj. Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta Szczecin skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej, umożliwiających identyfikację ww. nieprawidłowości.

Według sprawozdania rocznego Rb-28 S z dnia 21.01.13 r. wydatki RDD 11 w 2012 r. wyniosły ogółem 163.543,13zł, co stanowiło 100,00 % zaplanowanej kwoty.

W okresie luty-grudzień 2012 r. w RDD 11 nie była prowadzona rachunkowość obejmująca przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym
i systematycznym oraz okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, co było niezgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 330), zw. dalej uor.
W toku kontroli ustalono, że w dokumentacji RDD 11 nie było ksiąg rachunkowych za okres luty-grudzień 2012 r., które zgodnie
z art. 13 ust. 1 uorobejmują zbiory zapisów księgowych, obrotów (sum zapisów) i sald, które tworzą: dziennik, księgę główną, księgi pomocnicze, zestawienia: obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych oraz wykaz składników aktywów
i pasywów (inwentarz), natomiast księgi rachunkowe za miesiąc styczeń 2012 r. zawierały jedynie wydruk zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej. W dokumentacji znajdowały się pojedyncze dokumenty utworzone w arkuszach kalkulacyjnych Excel, nie będące księgami rachunkowymi, na podstawie których osoba realizująca czynności księgowe prowadziła rozliczenia działalności finansowej RDD 11. Za zaniechanie ww. obowiązków odpowiedzialność ponosi dyrektor RDD 11, zgodnie z art. 4 ust. 5 uor, według którego odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, ponosi kierownik jednostki.                       

W RDD 11 nie było dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości zgodnie z wymogami art. 10 ust. 1 pkt 1-4 uor, według którego jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, a w szczególności dotyczące określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych, metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego, sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej zakładowego planu kont, wykazu ksiąg rachunkowych i opisu systemu przetwarzania danych, a także systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów. Zgodnie z art. 10 ust. 2 uor dyrektor RDD 11 jako kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuję powyższą dokumentację. Dodatkowo nie było żadnych procedur wewnętrznych, instrukcji stanowiących dokumentację systemu kontroli zarządczej, określających zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników (z wyjątkiem statutu i regulaminu RDD 11).W udostępnionej dokumentacji poza potwierdzeniem przez bank salda na rachunku bankowym na dzień 31.12.12 r. nie było żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie na koniec 2012 r. inwentaryzacji składników aktywów i pasywów zarówno w formie spisu z natury, w drodze weryfikacji sald czy ich potwierdzenia. Obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji wynikał z art. 26 ust. 1 uor, według którego jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację, której przeprowadzenie i wyniki należy zgodnie z art. 27 ust. 1 uor odpowiednio udokumentować i powiązać z księgami rachunkowymi. 

W kontrolowanym okresie w RDD 11 nie było zatrudnionego głównego księgowego, którym zgodnie z zapisami art. 54 ust. 1 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej uofp,  jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania wstępnej kontroli: zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

W toku kontroli ustalono, że obsługa księgowo-finansowa oraz kadrowa RDD 11 została zlecona w okresie 01.02 – 31.12.12 r. osobie realizującej czynności księgowe(umowa zlecenie z dnia 01.02.12 r.). W powyższej umowie zlecenie nie wskazano stanowiska, a mimo tego osoba realizująca czynności księgowe posługiwała się pieczątką o treści: „główna księgowa”. Powyższa umowa zlecenie nie została wypowiedziana, mimo że osoba realizująca czynności księgowe przestała pełnić funkcję z dniem 17.12.12 r., w którym zobowiązała się do przekazania dokumentacji finansowo-księgowej i sprzętu komputerowego. Nie został wystawiony rachunek za miesiąc grudzień 2012 r. do powyższej umowy zlecenie. W okresie 01-31.01.12 r. obsługę finansowo – księgową oraz kadrową RDD 11 prowadziła inna osoba. W dokumentacji RDD 11 nie było jednak zawartej w miesiącu sierpniu 2008 r. umowy zlecenie. Od dnia 21.12.12 r. obowiązki dotyczące m.in. wprowadzenia dokumentów księgowych przekazanych przez WSS do systemu finansowo-księgowego, rozliczenia finansowego roku 2012 i sporządzenia sprawozdań za 2012 r. realizowane były przez inną osobę (umowa zlecenie z 21.12.12 r.).

Analizą objęte zostały wszystkie transakcje zrealizowane w RDD 11 w kontrolowanym okresie (267 operacji w łącznej kwocie 163.543,13 zł) wraz z dowodami źródłowymi, znajdującymi się w udostępnionej dokumentacji. Kontrola powyższych transakcji wykazała następujące nieprawidłowości:

1. Kwota zwrotu, dokonanego w dniu 14.03.12 r. za wydatki realizowane z własnych środków przez dyrektora RDD 11, została nieprawidłowo naliczona przez osobę realizującą czynności księgowe, co skutkowało bezpodstawnym zwiększeniem wydatków
o kwotę 90 zł. Ustalono bowiem, że kwota zwrotu została ustalona w wysokości 1.245,36 zł, natomiast w dokumentacji znajdowały się faktury/rachunki na łączną kwotę 1.155,36 zł.

2. Wszystkie skontrolowane dowody księgowe z okresu luty-grudzień 2012 r. (84. wyciągi bankowe, 164. dowody księgowe, w tym deklaracje ZUS i listy płac) z wyjątkiem 8 rachunków do umowy zlecenie osoby realizującej czynności księgowe za okres luty-wrzesień 2012 r., nie zawierały wskazania dekretacji. Dowody księgowe z miesiąca stycznia (7. wyciągów bankowych, 9 dowodów, w tym listy płac) i rachunki do umowy zlecenie osoby realizującej czynności księgowe za okres luty-wrzesień 2012 r. zawierały dekretację, bez wskazania miesiąca i podpisu osoby odpowiedzialnej. W 48. przypadkach (na 173. skontrolowane) dowody księgowe nie zawierały podpisów dotyczących sprawdzenia dowodu oraz zatwierdzenia do zapłaty przez kierownika jednostki, a w 85. przypadkach nie zawierały podpisu dotyczącego sprawdzenia pod względem formalno - rachunkowym. Ustalono ponadto, że 87. wyciągów bankowych za okres 01.01-20.12.12 r. (na 91. objętych kontrolą) nie zostało podpisanych przez osobę sprawdzającą. Było to niezgodne
z postanowieniami art. 21 ust. 1 pkt 6 uor, według którego dowód księgowy powinien zawierać co najmniej stwierdzenie sprawdzenia
i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia dowodu
w księgach rachunkowych (dekretacja) oraz podpis osoby odpowiedzialnej za te wskazania. 

3. W kontrolowanym okresie osoba realizująca czynności księgowe zapłaciła z konta RDD 11 odsetki z tytułu nieterminowego regulowania zobowiązań w łącznej kwocie 1,80 zł. Ustalono ponadto, że 17. dowodów księgowych zostało uregulowanych po terminie (średnio 6 dni opóźnienia), co było niezgodne z postanowieniami art. 44 ust. 3 pkt 3 uofp, według którego wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Potencjalne odsetki wyniosłyby 3,34 zł, z czego w powyższej kwocie zapłaconych odsetek uwzględniono 1,05 zł. W dokumentacji RDD 11 znajdowało się pismo skierowane do kontrahenta z prośbą o anulowanie naliczonych odsetek w wysokości 0,82 zł (ujętych w ww. kwocie odsetek zapłaconych). Kontrahent nie udzielił odpowiedzi na powyższą prośbę, jednak kwota zapłaconych odsetek została wykazana w kolejnej fakturze jako nadpłata.  

W wyniku kontroli poprawności naliczania i wypłaty wynagrodzeń, przeprowadzonej na podstawie udostępnionej dokumentacji kadrowej, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. Nieprawidłowo została naliczona kwota wyrównania wynagrodzenia dyrektora RDD 11 za miesiące styczeń-marzec 2012 r. Skutkowało to wypłatą wynagrodzenia w kwocie wyższej o 43,20 zł od prawidłowo ustalonej. Powyższe spowodowane było uwzględnieniem w podstawie do wyliczeń dodatku funkcyjnego, a nie jedynie wynagrodzenia zasadniczego.

2. W żadnym miesiącu 2012 r. dyrektor RDD 11 nie otrzymał wynagrodzenia w terminie wskazanym w informacji o warunkach zatrudnienia i uprawnieniach pracowniczych (znak: WO.II.AC/1130-20-1/08 z dnia 01.08.08 r.). Według ww. dokumentu wynagrodzenie dyrektora powinno być wypłacane co miesiąc z dołu, na 5 dni przed końcem miesiąca. Dyrektor RDD 11 otrzymywał wynagrodzenie nawet do 12 dni wcześniej (np. 13.09.12 r. za miesiąc wrzesień, 13.04.12 r. za kwiecień).

3. Wynagrodzenie z tytułu 3. zrealizowanych (na 4. skontrolowane) w 2012 r. umów o dzieło zostało wypłacone przez osobę realizującą czynności księgowepo terminie określonym w zawartych umowach tj. 30 dni od odbioru dzieła. Opóźnienie wyniosło średnio 18 dni.

W toku kontroli rozliczeń RDD 11 z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych stwierdzono, że osoba realizująca czynności księgowenie uregulowała zobowiązań z tytułu podatku dochodowego za miesiąc październik 2012 r. w łącznej kwocie 635 zł,
a zgodnie z zapisami art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), płatnicy przekazują kwoty pobranych zaliczek na podatek w terminie do dnia 20 miesiąca następującego po miesiącu,
w którym pobrano zaliczki. Zaległy podatek został uregulowany zbiorczo, łącznie z podatkiem za miesiąc grudzień, dopiero w dniu 31.12.12 r. przez osobę realizującą czynności księgowe od 21.12.12 r.

Osoba realizująca czynności księgowe w 2012 r. uregulowała podatek dochodowy od osób fizycznych za styczeń 2012 r. w kwocie 605 zł (naliczone 607 zł), odliczyła od kwoty należnego podatku i odprowadziła do budżetu Miasta kwotę 2 zł tytułem wynagrodzenia płatnika za terminowe regulowanie płatności. Ustalono, że odprowadzone kwoty zaliczek na podatek dochodowy w okresie luty - grudzień
2012 r. nie uwzględniały zmniejszenia kwoty zaliczki z tytułu wynagrodzenia płatnika odprowadzonego do budżetu Miasta (kwota uznana jako niedopłata) i wykazanego jako dochód w rocznym sprawozdaniu Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres od początku roku do dnia 31.12.11 r.  Wynagrodzenie płatnika w miesiącu styczniu 2012 r. zostało ponadto wyliczone nieprawidłowo, jako 3% kwoty 607 zł, co stoi w sprzeczności z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie wynagrodzenia płatników i inkasentów pobierających podatki na rzecz budżetu państwa (Dz. U. Nr 240, poz. 2065), według którego płatnikom i inkasentom przysługuje wynagrodzenie z tytułu terminowego wpłacania podatków, wynoszące m.in. 0,3% kwoty podatków pobranych przez płatników na rzecz budżetu państwa. Wobec powyższego wynagrodzenie płatnika za miesiąc styczeń winno wynieść 0 zł.

Kontrola rozliczeń z tytułu składek, przekazywanych w 2012 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wykazała, że w dniu 29.10.12 r. zrealizowany został dwukrotnie przelew na kwotę 101,22 zł każdy, mimo że w deklaracji ZUS P DRA za miesiąc październik 2012 r. wskazano kwotę należnych składek na Fundusz Pracy w wysokości 101,22 zł. Ustalono ponadto, że kwoty przelewów składek za miesiąc grudzień 2012 r. nie były zgodne z kwotami wskazanymi w deklaracji ZUS P DRA: składki na ubezpieczenia społeczne – nadpłata 30,30 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne – nadpłata 10,28 i składki na Fundusz Pracy – niedopłata 98,10 zł. Przelewy składek za grudzień 2012 r. zostały zrealizowane na podstawie poleceń dokonania przelewu, podpisanych przez osobę realizującą czynności księgowe od 21.12.12 r. ale niezatwierdzonych do wypłaty przez dyrektora RDD 11.

Do grudnia 2012 r. osoba realizująca czynności księgowe nie dokonała odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, co stało w sprzeczności z art. 6 ust. 2  ustawy z dnia 04 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 592 ze zm.), według którego równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów. W dniu 31.12.2012 r. osoba realizująca czynności księgowe od 21.12.12 r. wykonała z podstawowego konta bankowego RDD 11 przelew kwoty 1.093,93 zł – odpis na ZFŚS za 2012 r., jednakże na konto bankowe Rodzinnego Domu Dziecka Nr 8. RDD 11 nie posiadał wyodrębnionego konta bankowego funduszu.

Jednostka nie posiadała ponadto opracowanego regulaminu przyznawania pracownikom świadczeń socjalnych, co było niezgodne
z art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy, według których przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z funduszu z tego tytułu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej a zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z funduszu, z uwzględnieniem ust. 1 oraz zasady przeznaczania środków funduszu na poszczególne cele  i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie funduszu ustalanym zgodnie z art. 27 ust.1 lub z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).

Przelewów z rachunku bankowego dokonywała w okresie 01.02-17.12.12 r. osoba realizująca czynności księgowe, która widniała na bankowej karcie wzorów podpisów, reprezentując RDD 11 jednoosobowo i dokonywane przez nią transakcje nie wymagały akceptacji dyrektora RDD 11.

Przyczyną ww. nieprawidłowości było przede wszystkim niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez osobę realizującą czynności księgowe, która pomimo stosownego wykształcenia oraz kwalifikacji nie prowadziła rachunkowości RDD 11 zgodnie z zasadami określonymi dla jednostek budżetowych.

Wpływ na powyższe miał również brak mechanizmów kontroli, polegających m.in. na weryfikacji i akceptacji dokumentów i operacji finansowych przez dyrektora RDD 11, zgodnie z zasadą „dwóch par oczu” oraz wymogami określonymi w Standardach kontroli zarządczej grupy C - „Mechanizmy kontroli - szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych”  zawartych w Komunikacie Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84), zw. dalej standardami kontroli zarządczej, według których dyrektor RDD 11 powinna  zapewnić m.in. rzetelne i pełne dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych a weryfikacja operacji finansowych i gospodarczych powinna się odbywać przed i po realizacji.

Nie wdrożono ponadto skutecznych mechanizmów zarządzania, umożliwiających wydziałowi nadzorującemu, tj. Wydziałowi Spraw Społecznych Urzędu Miasta identyfikację nieprawidłowości, które wystąpiły w RDD. Skutkiem czego  nadzór WSS nad podległymi jednostkami w zakresie gospodarki finansowej ograniczał się jedynie do oglądu sprawozdań budżetowych pod kątem ich zgodności
z planem.

Ww. sposób realizacji zadań, nie zapewnił osiągnięcia celu nadzoru jakim jest m.in. skuteczna realizacja zadań RDD (Standardy kontroli zarządczej z grupy C  - „Nadzór”). Z uwagi na powyższe oraz obowiązek określony w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, c i e Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta (załącznik do Zarządzenia Nr 96/12 Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2012 r. ze zm.), według którego sprawowanie nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi Gminy Miasto Szczecin, obejmuje, m.in. sprawowanie nadzoru merytorycznego nad działalnością jednostek, w szczególności:

• realizację gospodarki finansowej pod względem gospodarności, celowości i rzetelności,
• wykonanie budżetu,
• zgodność wykonywanych zadań z obowiązującymi przepisami,

wskazanym było wdrożenie mechanizmów zarządzania, które umożliwią identyfikację symptomów ewentualnych nieprawidłowości
i podejmowanie stosownych działań naprawczych.

Z uwagi na realizację przez RDD zadań o wrażliwym charakterze społecznym jakim jest ciągła opieka i wychowanie dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej w warunkach naturalnego środowiska rodzinnego, wskazanym było uwzględnienie w analizie ryzyka każdego aspektu funkcjonowania RDD (w tym w zakresie powierzonych mu środków finansowych)  i poddanie ich szczególnej pieczy.

W toku kontroli ustalono, że w odpowiedzi na zaistniałą sytuację dyrektor Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta Szczecin złożył
w dniu 18.12.12 r. do Komendy Miejskiej Policji zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa na szkodę RDD 11.

W związku z likwidacją z dniem 1 stycznia 2013 r. RDD 11 (uchwała Nr XXVI/761/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 28.01.2013 r.), odstępuje się od zaleceń, które miałyby na celu dostosowanie gospodarki finansowo – księgowej RDD 11 do stanu właściwego dla jednostki budżetowej.

Prezydent Miasta zalecił Dyrektorowi WSS wyegzekwowanie od osoby pełniącej w kontrolowanym okresie funkcję dyrektora RDD 11, zwrotu kwot: 90 zł tytułem nieprawidłowo ustalonej kwoty zrealizowanych wydatkówi 43,20 zł tytułem nadpłaconego wyrównania wynagrodzenia.