Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2015 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie sierpień – wrzesień 2016 r. przeprowadził w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie (zw. dalej MOPR lub jednostką), ul. Sikorskiego 3 w Szczecinie, w zakresie systemu opłat za pobyt w Domach Pomocy Społecznej w Gminie Miasto Szczecin.

Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28.12.2015 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W toku kontroli stwierdzono systemowe nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej działających na terenie Gminy Miasto Szczecin (zw. dalej DPS), polegające głównie na:

- odstąpieniu od ustalania obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w DPS w stosunku do zobowiązanych wnuków,

- zwalnianiu zobowiązanych, w stosunku do których nie ustalono obowiązku wnoszenia opłat, z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS,

- niepodejmowaniu działań zmierzających do ustanowienia przedstawiciela dla osób  nieobecnych w przypadku zobowiązanych nieznanych z miejsca pobytu, przebywających za granicami Polski,

- odstąpieniu od występowania z powództwem alimentacyjnym w stosunku do zobowiązanych, uchylających się od udziału w postępowaniu ustalającym obowiązek odpłatności za pobyt w DPS.

Kontrola wykazała też pojedyncze nieprawidłowości i uchybienia pozostające bez wpływu na funkcjonowanie systemu odpłatności za pobyt w DPS w zakresie ustalania obowiązku wnoszenia opłat przez zobowiązanych członków rodzin. Nie stwierdzono natomiast uchybień w zakresie ustalania i aktualizowania wysokości opłat wnoszonych przez mieszkańców DPS. 

W 2014 r. w DPS przebywało łącznie 675 osób, natomiast w pierwszym półroczu 2015 r. liczba mieszkańców DPS wyniosła łącznie 627 osób. Na umieszczenie w DPS, wg stanu na 30.06.2015 r. oczekiwało łącznie 426 osób.

W badanym okresie koszty utrzymania wszystkich mieszkańców DPS wyniosły łącznie 29 144 324,25 zł. Ciężar finansowania pobytu w DPS ponoszony był głównie ze środków własnych Gminy w łącznej kwocie 14 717 238,22 zł, co stanowiło ponad połowę kosztów utrzymania mieszkańców (50,50 %). Opłaty wniesione przez mieszkańców DPS w kwocie 10 228 220,72 zł stanowiły 35,09 % kosztów utrzymania, środki otrzymanych dotacji wojewody dot. mieszkańców skierowanych do DPS przed 01.01.2004 r. w kwocie 3 257 531,00 zł stanowiły 11,18 %, natomiast opłaty wniesione przez zobowiązanych członków rodziny w kwocie 941 334,31 zł, stanowiły jedynie 3,23 % kosztów utrzymania.

Wg rejestrów prowadzonych przez MOPR, w okresie od 01.01.2015 r. do 30.06.2015 r. wydanych zostało 367 decyzji w sprawie odpłatności mieszkańców za pobyt w DPS oraz 105 decyzji (w tym 14 anulowanych) dot. odpłatności za pobyt w DPS zobowiązanych członków rodzin (małżonków, zstępnych przed wstępnymi).

Badaniem objęto proces ustalania odpłatności za pobyt w DPS na podstawie losowo dobranej dokumentacji postępowań dot. wydania 21 decyzji wymiarowych w sprawie odpłatności (14 skierowanych i 7 zobowiązanych członków rodzin), 6 decyzji zwalniających z odpłatności oraz 14 postępowań zakończonych ustaleniem braku obowiązku wnoszenia opłat (przez członków rodzin 14 ww. osób skierowanych do DPS).

Stwierdzono, że w dwóch przypadkach (na 14 przebadanych) dot. osób umieszczonych w DPS nie ustalono pełnego kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za DPS. Postępowaniami dot. odpłatności zstępnych objęto jedynie dzieci osób skierowanych do DPS, mimo,że wg dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania osoby kierowane posiadały wnuki. Przy tym opłaty wnoszone przez mieszkańca oraz ustalone osoby zobowiązane nie pokrywały pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. Powyższym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163), wg którego w sytuacji gdy dochody osoby kierowanej do DPS nie pokrywały w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani byli jego małżonek, zstępni (tj. dzieci, wnuki) oraz wstępni.

Obowiązek ustalenia kręgu krewnych w chwili umieszczania osoby w DPS wynikał również z treści § 8 ust.2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), wg którego do wniosku o skierowanie do DPS należało dołączyć także oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, małżonka oraz zstępnych przed wstępnymi osoby umieszczanej. Tymczasem MOPR zaniechał tych czynności w stosunku do wnuków, a poczynił jedynie ustalenia, co do osoby umieszczanej i jej dzieci.

Gmina zobowiązana była ponosić odpłatność za pobyt w DPS, wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione w ustawie podmioty (mieszkańca, małżonka, zstępnych przed wstępnymi), nie pokrywały w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym wg art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy opomocy społecznej, należało ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Zadania te pokrywane były ze środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy, zatem ich realizacja wymagała wg art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885) działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. W ocenie kontrolujących nie było więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, bez rzetelnego zbadania i udokumentowania, że opłata ta nie może zostać poniesiona przez jego rodzinę. Wywiady środowiskowe w ww. postępowaniach przeprowadzane były przez pracowników socjalnych MOPR.

Przyczyną zaistniałej sytuacji było przyjęcie w MOPR zasady odstępowania od badania sytuacji wnuków w przypadku objęcia postępowaniem dot. odpłatności dzieci osób kierowanych do DPS (ich rodziców). Takie postępowanie skutkowało niezasadnym przenoszeniem obciążenia z tytułu utrzymania mieszkańców DPS z rodziny na Gminę.  W skontrolowanych przypadkach dot. to powstałej różnicy w wysokości 1 365,87 zł i 1 340,39 zł miesięcznie, które Gmina miała obowiązek wnosić w oparciu o art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższe naruszało również naczelną zasadę, którą kieruje się pomoc społeczna tzn. zasadę subsydiarności (pomocniczości) zgodnie, z którą państwo może jedynie wspierać, a nie wyręczać obywateli w zaspokajaniu ich potrzeb życiowych. Pomoc społeczna, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wg art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Kontrola wykazała też, że w badanym okresie MOPR odstąpił od podejmowania działań zmierzających do występowania na rzecz mieszkańców DPS z powództwem alimentacyjnym przeciwko zobowiązanym, uchylającym się od udziału w postępowaniu dot. ustalania obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w DPS członka rodziny (m.in. poprzez unikanie kontaktu, niewyrażanie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, odmowę podania wysokości i źródeł uzyskiwanego dochodu). Powyższe, mogło wpłynąć na ponoszenie zawyżonych wydatków z tytułu utrzymania mieszkańców DPS.

  Stwierdzono również, że w czterech przypadkach (na 6 postępowań zakończonych wydaniem decyzji zwalniającej z opłat), zstępnych zwolniono całkowicie z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, pomimo że nie byli oni osobami wnoszącymi opłaty, tzn. MOPR nie ustalił dla nich takiego obowiązku poprzez określenie wymiaru opłat.

W trzech z ww. przypadków, wg oświadczeń złożonych w toku postępowań zstępni nie osiągnęli dochodów przekraczających ustalony próg dochodowy (próg dochodowy ustalony wg art. 61 ust. pkt 2 a i b ustawy o pomocy społecznej, stanowiący 300 % kryterium dochodowego, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 17.07.2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), tj. od 01.10.2012 r.) bądź w ogóle nie ustalono poziomu ich dochodów. Wymienione przykładowo w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, sytuacje uprawniające do zwolnień nie zależą bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać kryteria dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. W przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje. Bezzasadnym było więc zwalnianie z nieistniejącego obowiązku.

W przypadku 1 postępowania, pomimo że dochody zstępnego przekraczały ustalony próg, decyzję o zwolnieniu wydano przed ustaleniem wymiaru opłat.

Powyższe było niezgodne z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wg którego zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty można było tylko osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Z treści ww. przepisu wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej mogło dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie powinno odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku strony, tj. ustalonej opłaty. Ww. decyzje sporządzone zostały przez pracowników socjalnych MOPR, a podpisane przez kierownika sekcji II w DI.

Przy tym w dwóch przypadkach uzasadnienie bezterminowego całkowitego zwolnienia z opłat zstępnych ze względu na „aspekt społeczny” i „brak podstaw moralnych do egzekwowania opłat” oparte było jedynie na oświadczeniu zstępnego. Nie podjęto też żadnej próby uprawdopodobnienia występowania sytuacji opisanej w przedmiotowych oświadczeniach. Osobami sporządzającymi ww. decyzje byli pracownicy socjalni Agnieszka Rynkiewicz i Karolina Pawłowska, natomiast badaniem sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych zajmowali się pracownicy socjalni MOPR: Małgorzata Chomiak i Brygida Chrost.

W 1 przypadku, zwolnienie uzasadniono jedynie brakiem kontaktu z ojcem (umieszczonym w DPS), nieuczestniczeniem przez niego w wychowaniu i niełożeniem na utrzymanie dziecka, a wg oświadczenia osoby zobowiązanej z dnia 27.02.2015 r. ojciec łożył na utrzymanie dziecka „minimalne kwoty”. W ocenie kontrolujących wnioskujący nie wykazał uzasadnionych okoliczności przemawiających za pozytywnym rozstrzygnięciem złożonego wniosku. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Należało zatem dokonać rzetelnego zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej zobowiązanego. Nie podjęto jednak żadnych działań w celu ustalenia poziomu dochodów osoby zobowiązanej, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a przedstawiona jedynie w oświadczeniu sytuacja rodzinna zobowiązanego nie stanowiła istotnej podstawy do całkowitego zwolnienia z opłat. Należy podkreślić, ze sytuacja osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat powinna podlegać ocenie zgodnie z art. 7 ustawy  z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), tzn. należało podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny.

W dwóch przypadkach (na 14 przebadanych) w stosunku do zstępnych mieszkańca DPS, przebywających poza granicami Polski, obowiązanych do odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, nie wykorzystano możliwości jaki daje art. 34 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nie wnioskowano do sądu o ustanowienie dla nich, jako nieznanych z miejsca pobytu, przedstawicieli dla osób nieobecnych, w celu  przeprowadzenia postępowania dot. ustalenia obowiązku wnoszenia opłat za DPS z tymi przedstawicielami. Z dokumentacji postępowania wynikało, że czynności zw. z ustalaniem kręgu zobowiązanych wykonywał pracownik socjalny MOPR. W MOPR nie stosowano tego typu procedur z uwagi na utrudnione ustalenie sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej z ustanowionym przedstawicielem. Niemniej jednak w ocenie kontrolujących w przypadkach osób zobowiązanych przebywających poza granicami kraju należało podejmować próby ustalenia  sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej za pomocą wszelkich możliwych dowodów.

Stwierdzono ponadto pojedyncze nieprawidłowości i uchybienia, pozostające bez wpływu na funkcjonowanie systemu odpłatności za pobyt w DPS, tj.:

- zaniechano prób kontaktu ze zobowiązanym do odpłatności za pobyt osoby umieszczonej w DPS (na podstawie decyzji DI/AG/000024/6242-022005/13 z dn. 15.04.2013 r.), pomimo jego wcześniejszej deklaracji dopłaty w wysokości 500,00 zł miesięcznie (w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 03.07.2009 r.). Próbę kontaktu ze zobowiązanym podjęto dopiero po upływie roku od daty umieszczenia świadczeniobiorcy w DPS (data zamieszkania w DPS - 23.05.2013 r.), tj. 12.06.2014 r. Powyższe zaniedbanie skutkowało brakiem możliwości uzyskania odpłatności na poziomie 500,00 zł miesięcznie, a tym samym obciążaniem ww. kwotą budżetu Gminy w okresie 12 miesięcy.

- nie podjęto działań zmierzających do uzyskania informacji o dochodach członka rodziny osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat mających na celu ustalenie dochodu na osobę w tej rodzinie, a w konsekwencji ustalenie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w DPS lub jego braku. Z uwagi na odmowę osoby zobowiązanej dot. podania informacji o wysokości świadczeń emerytalnych, otrzymywanych przez członka jej rodziny, zgodnie z art. 105 ustawy o pomocy społecznej należało wystąpić do odpowiednich organów o udzielenie informacji na temat uzyskiwanych przez nią dochodów. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony został przez pracownika socjalnego.   

- dochody uzyskiwane z działalności gospodarczej przez osobę zobowiązaną do odpłatności za pobyt osoby umieszczonej w DPS zostały ustalone jedynie na podstawie oświadczenia. Nie wystąpiono do urzędu skarbowego o przekazanie informacji o formie opodatkowania ww. dochodów, czym naruszono przepis art. 8 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, wg którego wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne ustala się m.in. na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierającego informację o formie opodatkowania. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony został przez pracownika socjalnego.

- uchybienie formalne polegające na wydaniu 1 decyzji uwzględniającej częściowe zwolnienie z opłat, mimo że złożony w postępowaniu wniosek dotyczył całkowitego zwolnienia z obowiązku dopłaty do utrzymania ojca w DPS. W opinii kontrolujących należało wydać decyzję odmowną bądź w toku postępowania wezwać stronę do modyfikacji wniosku. Przedmiotową decyzję sporządził pracownik socjalny, a podpisał kierownik sekcji II w DI.

Podkreślenia wymaga, że w MOPR opracowano i wdrożono procedury wewnętrzne w zakresie kierowania i umieszczania osób w DPS (wprowadzone zarządzeniem nr 78/14 Dyrektora MOPR z dnia 10.11.2014 r. w sprawie procedur postępowania w sprawach dot. kierowania i umieszczania osób w domach pomocy społecznej.), jak również dot. postępowań administracyjnych w sprawach dot. ustalania odpłatności za pobyt w DPS (wprowadzone zarządzeniem nr 79/14 Dyrektora MOPR z dnia 10.11.2014 r. w sprawie procedury postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej.). Uregulowano w nich m.in.:

- tryb postępowania,

- obowiązujące terminy,

- wymaganą dokumentację,

- obieg dokumentów,

- osoby odpowiedzialne.

Przestrzegano ponadto przyjętego trybu postępowania, wg którego w celu aktualizacji bądź ustalenia odpłatności i zawarcia umowy z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS, pracownik socjalny przeprowadzał rodzinny wywiad środowiskowy (w którym formułował wnioski) i przekazywał go do zatwierdzenia kierownikowi Działu Instytucji Pomocy Społecznej (zw. dalej DI) lub kierownikowi sekcji w DI. Po zatwierdzeniu wywiadu środowiskowego pracownik DI sporządzał notatkę służbową na okoliczność ustalenia odpłatności bądź istnienia podstaw do zwolnienia i przekazywał ją do zatwierdzenia kierownikowi sekcji w DI. Na podstawie ww. notatki kierownik DI występował do dyrektora MOPR z wnioskiem o akceptację przyjętego stanowiska. Po akceptacji stanowiska przez dyrektora lub zastępcę dyrektora MOPR pracownik DI przygotowywał projekt decyzji administracyjnej w sprawie opłat za pobyt w DPS dla osoby zobowiązanej i przekazywał do podpisu kierownikowi sekcji w DI (posiadającemu upoważnienie Prezydenta Miasta). Po wydaniu decyzji dyrektor MOPR podpisywał przygotowany przez pracownika DI i zatwierdzony przez Kierownika DI egzemplarz umowy z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS, który następnie (z informacją o konieczności odesłania lub złożenia w MOPR podpisanego przez osobę zobowiązaną egzemplarza umowy) wraz z ww. decyzją wysyłany był osobie zobowiązanej.

Ponadto, zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, na bieżąco aktualizowano wysokość opłat wnoszonych przez mieszkańców DPS,  w wyniku waloryzacji świadczeń emerytalnych lub zmiany wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS.

Stwierdzono również, że dochody świadczeniobiorców oraz członków rodzin potencjalnie zobowiązanych do wnoszenia opłat za DPS - wykazywane przez pracowników socjalnych w kwestionariuszach rodzinnych wywiadów środowiskowych - co do zasady dokumentowane były stosownymi zaświadczeniami, decyzjami wymiarowymi i aktami notarialnymi (w aktach umieszczano kopie dokumentów potwierdzone przez pracownika socjalnego).

 II. Uwagi i zalecenia

Przedstawiającpowyższe oceny i uwagi, stosownie do § 37 ust. 3 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił:

1. Zbadanie sytuacji materialnej i rodzinnej wnuków osób umieszczonych w DPS, na podstawie decyzji zdnia 24.01.2014 r. i decyzji z dnia 23.02.2015r.,w celu ustalenia istnienia obowiązku odpłatności, zgodnie ze standardem C-14 Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych  z grupy Mechanizmy kontroli (standardy z grup A, B, C, D i E, o których mowa w załączniku do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF nr 15, poz. 84).
2. Wystąpienie do odpowiednich organów o udzielenie informacji na temat uzyskiwanych dochodów przez członka rodziny osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat za umieszczonego w DPS na podstawie z dnia 24.01.2014 r.,zgodnie ze standardem C-14 Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych  z grupy Mechanizmy kontroli.
3. Wdrożenie systemowych uregulowań zapewniających:
   • ustalanie pełnego kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, tj. uwzględnianie w każdym przypadku wnuków świadczeniobiorcy,
   • zwalnianie z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, wyłącznie osób zobowiązanych, w stosunku do których ustalono obowiązek wnoszenia opłat,
   • wnikliwe badanie i rzetelne dokumentowanie sytuacji materialnej i rodzinnej obowiązanego, w przypadku rozpatrywania wniosków o zwolnienie z wnoszenia opłat,

zgodnie ze standardem C-14 Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych z grupy Mechanizmy kontroli.

4. Podejmowanie działań  zmierzających do występowania na rzecz mieszkańców DPS z powództwem alimentacyjnym przeciwko zobowiązanym, uchylającym się od udziału w postępowaniu dot. ustalania obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w DPS członka rodziny, zgodnie ze standardem C-14 Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych z grupy Mechanizmy kontroli.

5. Przeprowadzanie udokumentowanej analizy pod względem zasadności występowania o ustanawianie przedstawiciela ustawowego dla nieznanych z miejsca pobytu, przebywających poza granicami Polski osób zobowiązanych do odpłatności za DPS, zgodnie ze standardem B-8 Analiza ryzyka z grupy Cele i zarządzanie ryzykiem.